□文/欧可智

回顾党的纪律检查机关恢复重建30年的光辉历程，让人无不为党风廉政建设和反腐败斗争取得的历史成就备感欣慰，同时，也为反腐倡廉的严峻形势居安思危、警钟长鸣。特别是一些经过多年努力，仍然没有从根本上解决的问题，成为困扰反腐败的“短板”。这里梳理列举反腐败10大难题，以求深入思考，不断探索解决的新思路新举措。

一、最难监督的群体—— 一把手

前不久，人民网调查显示，85.3%的网友认为，现在的县委书记“克己奉公、清正廉洁”上做得不足。也难怪，在一些地方和部门，一把手已成为腐败的“重灾区”，有的地方查办的领导干部案件中，60%以上是一把手。安徽省有18个县(区)委书记因卖官鬻爵、贪污受贿被查处；全国有18个交通厅(局)长因腐败而落马，而河南更是创下了连续3任交通厅长前腐后继的纪录。一把手出事，往往带坏一批人，带乱一方风气，严重影响一地发展，使吏治腐败如山洪暴发。辽宁沈阳慕马案牵出142起严重违纪违法案，追究刑事责任的就有104人，其中17人是党政部门的一把手。湖北襄樊市委书记孙楚寅落马，牵出领导干部70余人，其中县市和市属单位一把手30余人。湖南郴州官场地震也是一个样本，市委书记、市长、市纪委书记腐败，牵出158名官员和企业老板。

一把手最难监督的要害，在于权力过于集中又缺乏有效的监督。无论在一个地方或单位，人、财、物权都在一把手的掌控之下，“上级管不到，同级不好管，下级不敢管，群众管不了”。从领导班子的结构看，一把手高度集权的体制，使班子成员难以监督；从权力运行过程看，一把手权力运行不透明，有的甚至班子成员也不知道，群众更不知情，无从监督；从授权关系看，上级对一把手重任用，轻管理，疏于监督；从监督机构权限看，监督主体受制于监督对象，无法监督。

虽然有的地方也制定了诸如“三重一大”集体决定制度，一把手不直接管人财物等限权制度，实际上不过是形式的改变，有的纯粹就是一把手作秀。尤其是人事权，一把手更是抓得紧紧的。陕西省商洛市卖官女书记张改萍就很坦白地说，如果没有她的同意，干部是不能任命的。

巡视制度和部门派驻纪检机构实行统一管理改革，是加强对一把手监督的一项重要改革，但还缺乏具有实质意义的制度创新。最根本的，还是要实现十七大提出的“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”，“让权力在阳光下运行”，创建中国共产党领导下的权力制衡的民主政治体制。

二、最适宜腐败滋蔓的土壤——潜规则

“不跑不送，降低使用；光跑不送，原地不动；又跑又送，提拔重用”可以说是最经典的潜规则。福建省委党校曾在24个班次1362名学员中作过调查，认为上述顺口溜完全符合现实的占15.8%，认为基本符合现实的占62.1%，二者合计占77.9%；认为基本不符合的仅占11.7%，认为完全不符合的只占3.1%。

这一调查，从一个侧面揭示了潜规则的基本特征，即不能拿到桌面上、不敢公示于人，但私下里却得到广泛认同并在实际生活中指导和调整人们行为的一种“规范”。也证实了潜规则已广泛渗透到社会生活的各个层面，所以有人把潜规则分为官场潜规则、行业潜规则、社会潜规则。如商业贿赂就是市场潜规则，不仅在行政机关泛滥，还在医院、学校等单位流行。

潜规则是当下腐败滋生蔓延最肥沃、最深厚的土壤和条件。它像一张看不见、摸不着的庞大网络，谁要企图打破它，谁就要付出代价。潜规则对反腐倡廉建设的危害是致命的，诸如“不给钱不办事，给了钱乱办事”，“有权不用，过期作废”，“当官不发财，请我都不来”……都是从本质上销蚀反腐倡廉的思想根基。官员要在这样的环境里继续为官，就要适应这些潜规则；而要适应潜规则，就有可能参与腐败，否则只有离开官场。8年前，最牛的乡党委书记李昌平给朱镕基总理写下“农民真苦，农村真穷，农业真危险”的信后，就成了湖北监利县的“不稳定因素”，不得不选择了离去，这难道不是潜规则在作怪吗？不少人战战兢兢，在潜规则和党纪国法之间首鼠两端。你不按潜规则办，就可能被边缘化，入不了官场圈子，上边没有人帮助你，下边没有人追随你，左右将你视为“另类”、“异类”。其结果，你成了孤家寡人，既成不了气候，也将一事无成。

官场潜规则产生的“逆淘汰”效应更是不容忽视。许多出类拔萃、品质优秀的人得不到提拔，而搞人身依附、攀龙附骥、善出“政绩”的人被提拔到显要位置和重要岗位。原本不跑不送的也被逼无奈，渐渐卷入不正之风，从腐败的抵制者转化为腐败的默认者，甚至是追随者、推动者。许多干部把党性原则挂在嘴上，规矩贴在公开栏上，但办事依照的却是潜规则。

潜规则阻挠显规则的确立，阻挠党内法规和国家法律的落实，使得依靠潜规则生存、发展的人越来越多。

三、最大的腐败——买官卖官

买官卖官、跑官要官是最严重、危害最大、影响最坏的腐败现象。近年来，买官卖官的腐败案件接二连三，个案案值不断攀升，纪录被屡屡刷新：从李嘉廷突击提拔102名副厅级干部获利750多万元，到马德两年卖官265个获利2385万元；从武保安2天卖官受贿126万元，到徐国健一次卖官受贿200万元，无不让人触目惊心。

买官卖官有四大动向值得注意：一是利用领导班子调整主动卖官。原吉林省白山市政协副主席、白山市委统战部长李铁成在担任靖宇县委书记期间，6年里将全县500余名干部调整了840余人次，收受贿赂114万余元，将200多名科级干部的命运完全掌控在自己手里，科局级干部几乎无一人不向他行贿。二是以改革创新的名义买官卖官。山西翼城县原县委书记武保安，借干部体制“改革”敛财，提出改革干部体制要“大手笔、大破格、大面积、大调整、大交流”，于是想保住位子的、想升迁的、想进城的、想调位子的，纷纷自愿上钩。三是一把手利用自己的提名权，通过一系列“包装”及所谓的组织程序，帮人升官，为己敛财。买官者向拥有提名权的用人者、主要是一把手“购买”这种机会。尽管全委会、常委会票决可以避免少数人说了算，但问题的关键不仅是怎么决，更重要的是初始提名权掌握在谁的手里。四是买官卖官数额渐成“规范”。全国最大卖官案——黑龙江省绥化市委书记马德卖官涉及一把手50多人，更牵涉到田凤山、韩桂芝等省部级高官和18名地厅级官员。马德将官位商品化，从县委书记、县长及部门的一二把手，到乡镇党委书记、乡镇长，每个位置都有“价格”，而且灵活机动。一个局长十几万，一个县长几十万；同为县长职位，肥缺的50万元，瘦差的只值14万元。

买官卖官腐败现象屡禁不止，其体制因素在于中国官员主要由上级任命，能否提拔主要取决于上级意志，又主要是一把手意志，老百姓没有一点话语权，所以搞定一把手或掌控自己命运的上级官员，升官就有希望。必须构建起一个有效预防和治理买官卖官的机制和环境，实现党管干部和群众民主权利的有效衔接和良性互动。

四、最典型的官场病——“政绩工程”

2008年11月中央出台10大措施，用4万亿资金拉动内需、改善民生。人们在高兴之余，最忧心忡忡的就是担心又有人搞劳民伤财的“形象工程”和脱离实际的“政绩工程”。

“政绩工程”之风由来已久。据统计，目前中国600多个城市中，竟有183个城市提出要建国际化大都市，40个城市准备规划建设CBD(中央商务区)，而具备发展CBD条件的只有13个城市。全国约有1/5的城镇建设存在“政绩工程”。国务院发展研究中心估算，截至2004年底，全国各地政府因“政绩工程”所欠债务至少在1万亿元以上。各个城市争建第一高楼之风方兴未艾。近日，一名只有小学文化程度的王细牛，冒充港商身份，在宁夏和呼和浩特骗了17.5亿元，而建设的“西北第一高楼”成了烂尾楼。这些高楼的背后，是地方官员的政绩冲动或“政绩饥渴症”，以及凭借“政绩工程”飞黄腾达的深层目的。

从近年来查办的反腐败大案要案看，许多都与“政绩工程”有关。原山东省委副书记、青岛市委书记杜世成热衷于“政绩工程”，拉大投资、上大项目、出大政绩，通过房地产开发大手笔，把GDP拉了上来。河南省原人大副主任王有杰被提拔的理由主要是“大胆改革，政绩突出”。他在漯河担任市委书记5年半时间里，搞了个“漯河内陆特区”，提出“苦战三五载，漯河变珠海”。在老百姓眼里，所谓“内陆特区”，只不过是千疮百孔、徒有虚名的烂摊子。

“政绩工程”普遍受到官员的青睐，成了官员之最爱，主要在于考核干部的指标体系不科学。不知道从什么时候开始，中国官员的政绩考核打上了GDP的烙印，GDP逐渐走上了神坛，成了上系国运隆昌、下连百姓民生的经济偶像。在有的地方，GDP崇拜达到了极致。由于考核指标关系到官员升降去留和年终业绩，不少地方一套班子一个思路，都来个几大工程、几大举措，以致弄虚作假、虚报浮夸，只要能显示“政绩”，什么都敢干。原安徽省副省长王怀忠在阜阳任职时，“九五”期间授意上报GDP增长率为22%，而实际上只有4.7%，还不是官运亨通吗！

在畸形政绩观的驱动下，部分官员和企业主结成一荣俱荣、一损俱损的利益共同体。权力与经济共舞，官员们捞到了政绩，商人们敛到了财富。搞得好的，还能赚下好的“口碑”。2008年查办的河南省政协副主席孙善武腐败案，孙不是在三门峡和洛阳同时赢得穷人和富人叫好吗？“政绩工程”下的寻租和腐败，使非廉洁化的官场生态得以滋蔓，极大地增加了反腐败的阻力。

当美国兴起的“次贷危机”悄然转换面目，成为“金融危机”乃至全球“经济危机”，中国依托旧日的世界贸易体系而行的经济增长快车道也就面临一个清楚的终结。危机对各国政府的治理能力提出了挑战，冰岛政府的破产足见这一挑战的严峻程度。

国内，具体的经济对策接连出台，人们随之越来越将关注的焦点集中在制约经济基础的上层建筑上，希望深化改革，化压力为动力，以治道变革应对经济形势，开启下一个30年的发展之旅。

在强政府、弱社会，强中央、弱基层的既有权力结构条件下，对于启动治道变革、整合各种力量和群体坚定信心共度危机、开拓发展的新局面，民众的关切自然而然就会落在政府和中央层面上。

改革开放的成功经验告诉我们，人们追求富裕和权利的渴望，以及人们实现渴望的能力，在既有体制释放的少许空间里，就可以产生巨大的创造动能。根据获得的自由的性质，对应人们这种创造力施展的方向和领域，实现的既可以是财富增长的再度跨越，也可以是社会裂痕的弥合与利益的共生。（郭凯）

“左”“右”政策的轮替之道

庄礼伟

2008年末，数以百万计的农民工离开因受金融海啸影响而倒闭的工厂，提前踏上返乡的路程。未来的日子写满问号。

就在离他们的路途并不远的五星级酒店和1万米高空中，一位因不断旅行而有些疲惫的经济学家，正在构思该如何阐释这一大规模“腾笼换鸟”现象而又不引发社会的反感。毕竟，市场经济的规律就是要让附加值低的产业退场，而充斥着盘剥现象的劳动密集型工厂也屡屡受到知识界人士的恶评。想到那位正在北京书斋里奋笔(应当是奋指敲击)抗议资本主义的自己的理论冤家，经济学家脸上露出了一丝优雅的苦笑。看来关于该如何评价弱势群体与资本之间的关系，他俩仍将激烈地争论下去。

寒风分别从右侧和左侧向返乡农民工脸上袭来。国际资本主义体系曾给他们带来过上好日子的希望而现在又忽悠了他们，长期以来的户籍制度使他们向工业奉献体力的同时却又无法成为市民群体中的一员。作为当代中国最大的职业群体，最近他们听说政府正在积极解决因燃油税改革而暂时失业的15万收费人员的再就业问题，稍稍艳羡和向往了一下之后，他们继续规规矩矩地走在返乡的路上。

由于无力改善子女的受教育状况，他们的下一代可能仍然将是农民工。

据国际劳工组织估算，受金融海啸影响，2009年末全球失业人口将增至2.1亿，一场感念马克思、凯恩斯而强烈批判自由放任资本主义制度的风潮也随金融海啸而起，德国人在抢购《资本论》，希腊人举行了城市暴动，各国左派知识分子纷纷发表了尖刻的言论。

左和右

关于中国弱势群体艰难处境的主要根源，国内左、右两派有不同的解释。左派认为是由于资本不受约束和市场本身的缺陷，特别是在2001年中国加入世贸组织之后，而权力可以用来纠正市场。右派则认为是由于权力不受约束而扭曲了市场，错不在市场而在权力。

左和右这两个观念阵营，在许多议题上都是针锋相对的：右派重视自由、效率，左派重视平等、福利；右派主张经济自由，左派主张经济民主；右派强调限制政府权力，左派强调扩大政府责任；右派赞同自由贸易和开放市场，左派警惕自由贸易和国际资本；右派重视国家政治民主，左派关注国家经济安全；右派比较忽略市场的消极面，左派比较忽略权力的消极面。

左派用下岗工人、进城农民工的不幸故事来控诉自由资本主义，认为市场是贫富分化之源。右派用同样的例子来指斥权贵资本主义，认为权力剥夺了人们在市场上的正当权利。左派赞同政府干预和混合型经济，认为只有这样才能实现平等和正义；右派赞同自由市场和私有化，认为人们只有在拥有经济自由的前提下才能拥有政治自由，只有做大蛋糕才能真正增进福利。

左派和右派辩论时的神情都很严肃。右派主张市场可以把一切利益关系都调节好，自由竞争能自动建立均衡，政府的干预应仅限于货币干预而不是财政干预；左派则回击说这是市场原教旨主义和庸俗的经济自由主义。双方的学理资源基本上都来自西方，这使得中国的左右之争很像是西方大学课堂上左派教授与右派教授的辩论，给人一种不真实感。

中国的左派和右派的言说体系中都存在一些尴尬之处。

先说右派，例如右派常常批评权力介入并扭曲市场，但在国际市场上，由于西方国家在国家权力、制度霸权方面的优势，对发展中国家实行不等价交易，对发展中国家的资源乃至工人的身体进行控制和盘剥，同时还在自由贸易方面实行双重标准，该搞保护主义时还是照搞保护主义。在此情形下，右派应秉持其反对权力介入和扭曲市场的一贯原则，像左派那样对全球化、自由贸易提出批评才是。又如右派推崇一人一票的自由选举，但这样投票的结果，可能会把主张平等、福利的左派选上台。泰国的知识分子、城市白领已经害怕一人一票了，不知中国的右派会有多大的胸襟来看待他们嘴上主张的一人一票。

左派在中国也有诸多尴尬之处。例如西方的左派批评经济自由过多是可以理解的，但在中国并不存在这个问题。又如左派的传统是维护公平，但对于中国国企的垄断地位，中国的左派保持了缄默。中国左派所主张的“经济民主”必然涉及工人的谈判权，而这要以结社自由、言论自由为基础，当外国左派可以争选举权、言论自由权、结社自由权，中国的左派却在这个问题上突然失语。当外国左派在催泪瓦斯中反抗资本主义的时候，中国左派对资本主义的批判却并没有付诸具体行动。中国左派提出的“经济民主论”还包括通过国有企业的市场收益来为国民增加福利，但国企盈利如何福利了中国人民，现实中也缺乏充足的证据。

上与下

在中国的左派、右派的分野之上，其实还存在着一个位居上端的第三方，这就是权力部门。权力部门是左还是右？权力部门拈花不语，露出了神秘的微笑。1992年邓小平曾说：中国要警惕右，但主要是防止“左”。根据邓小平的这个论断并结合当下的情形来看，我们要防止的是经济上过于右而政治上过于“左”。

为什么要防止经济上过于右？依笔者之见，近10多年的经济政策，基本上是以亲市场、亲资本的政策为主。当全世界左派攻击全球化时，中国一直在勤恳地拓展跨国贸易和引进国际资本，闷声发全球化的大财。有些名声不佳的跨国资本，甚至可以说就是被别的国家的左派给赶到中国来的；而某些私有化案例的速度，也不亚于当年苏东国家的休克疗法。不过中国经济政策的亲市场倾向并没有创造出一个规范的市场，规范的市场不会有那么多“神秘的大佛”在自由圈钱。10多年下来，我们的社会保障体制依然薄弱而基尼系数居高不下，这种偏“右”的状况无论是在中国还是在西方，都会引起左派的强烈批评。

这种政策偏向在国际政治层面也引发了连锁反应和向右偏转的“比赛”，欧洲的若干政治领袖强调为了应对来自中国的竞争，他们的国家也必须低福利开支，压低最低工资，节制工会，采取有利于富人的税收政策。这种政策偏向还使中国与西方的关系出现紧张：西方要么因中国的竞争压力而向过于右的方向偏转(这多半要受到民众的强烈抵制)，要么只能是试图阻断中国经济的全球化，把来自中国的低工资低福利竞争压力干脆利落地化解掉。

这种政策偏向与中国右派观念阵营的一些人是有关系的。右派中有一些人，我称他们是权贵自由主义者或极右翼自由主义者，他们和权力、资本结盟，成为后两者的合用代言人。现在我们都知道了，尽管“主流经济学家”和自由主义知识分子都赞成经济自由和市场经济，但他们并不完全是一路人，他们的区别在于对权力的态度：前者和权力的关系融洽，是权力的咨询师；后者对权力有强烈的警惕，是权力的质疑者。权贵自由主义者主张经济自由但又依附于权力与资本体系，成为了某种主流发展政策的最坦率的倡言者和辩护者。

在既得利益集团辩护士中，既有左的权力保守主义者，也有右的市场自由主义者；而他们的论敌也是一个左右兼有的阵营，既有右的政治自由主义者，也有左的经济民主论者。

我们会发现：多年来在通向权力的道路上，挤满了一些来自左派阵营的知识精英和来自右派阵营的知识精英，尽管他们可能互相之间不打招呼，甚至还互相敌视或看不起，但他们面朝权力时的谦恭与欲望是一模一样的。

由此我们也就能够明了，世界各国的社会问题其实都不能以左右观念划线，只能按利益分殊划线。一般来说，权力—资本体系中的上层以及一些依附型的各门派知识精英组成了一个宽泛的利益圈层，而社会下层的工农(他们也可能自成一个利益圈层)、社会的中等阶层如民营中小企业主和白领职业者、属于右派的政治自由主义者、属于左派的经济民主论者等等可能会结成另一个宽泛的利益圈层。这两个圈层的关系显然是上下关系而不是左右关系。前一个，你说它是左还是右？后一个，你说它是右还是左？所以，以左右框架来分析社会问题难免有些机械、有些教条。

许多发展中国家的经验还告诉我们，草根人民之苦，莫过于同时受到国际资本和国内资本的共同盘剥，受到权力资本化、资本权力化的双重侵害。权力与资本的混合统治(权力不仅接受资本的供养而且权力本身就资本化了，资本不仅接受权力的保护而且资本本身就权力化了)，使到这些国家的发展呈现黑箱化、扭曲化的局面，使得反对资本的左派和反对权力的右派不得不联合起来进行抗争。这种情形也说明左和右，并不一定是水火不容的关系，他们都可能为弱势群体说话，只是开出来的药方有所不同。

路线图

左和右不是非此即彼、二元对立的关系，左和右更不能极端化。在欧美当代政治生态中，中左、中右逐渐成为两大主流，极左、极右都很边缘化。

欧美国家有让左右两派轮流当政的现象，通常是经济景气不好时选右派当政来发展经济，经济景气好的时候选左派当政来扩张福利，当然，也曾出现过“左右共治”的现象(例如在法国)。而在中国，虽然没有左派当政和右派当政的说法，但确实存在“左派政策”和“右派政策”的选择问题。就经济政策而言，在政绩冲动与发展渴望的驱动下，长期是亲市场的“右派政策”当道，这就激起了左派的不满。

笔者认为，我们至少可以让“左派政策”和“右派政策”交替使用，相互补充。就目前情形而言，确实是“左派政策”(如草根福利、生态保护、减少贫富差距)少了一些，因为这些左派政策的政绩效应不明显，政府缺乏选择这类政策的冲动。只有当社会危机出现时，“左派政策”才会被动出台。西方在“左派政策”和“右派政策”之间取舍，是由选民决定的。我们在“左派政策”和“右派政策”之间取舍，往往是由危机推动的，并最后通过一个具有长期执政志向的高层理性决策圈来做出选择。

需要说明的是，“左派政策”和“右派政策”同样不是敌对关系，前者对公正的追求有利于社会总体效益的提高，后者对权力的限制也有利于维护民众的福利。

如果追根溯源，西方的左派(不包括极左)和右派(不包括极右)其实是自由主义这个大传统下的两个分支，它们是相互竞争也是相互补充的关系。这种关系在中国情境下也是能够成立的：为了加强“国际竞争力”而长期压低劳动力价格，这是左派应当愤怒的事情；弱势群体的市场权利被权力侵害，这是右派要关心的事。教育产业化了，老百姓不堪重负，这是左派要问责的事；教育没有市场化，民办教育受到歧视，这是右派要关心的事。不能把民生问题都推给市场，所以左派对政府的问责是必要的；但也不能把民生问题都推给政府，所以右派对市场效益的追求也是必要的(因为可以为改善民生奠定坚实基础)。此外，右派的政治自由主张可以使社会各阶层、各集团的利益诉求都受到关注，而左派的企业民主(扩大职工在企业事务中的发言权)则可从微观方面保障职工权益。

归根结底，作为社会人口大多数的中层和下层民众在政治上要有发言权、影响力和行动力，才能使政府认真贯彻左派的公平、福利原则和右派的自由、效率原则。改革开放那么久了，农民工为讨回一点微薄的薪水仍然要经历种种辛酸的过程，这说明合理的权力关系才是社会和谐的第一前提条件，无论左派右派，都应把它当作自己政策设计的核心坐标。

王长江

在改革开放已经进行了30年的今天，一方面，改革在势不可挡地向纵深发展，另一方面，深层次问题日渐浮现，改革无法回避地进入了打攻坚战的阶段。

在这个时候，人们在认识上存在这样那样的偏颇，恐怕也是难免的。但是，对于其中一些可以称得上是“病症”的东西，我们需要认真对待。

思想“病症”

有人认为，经济体制改革上有“改革焦虑症”，那么，在对待政治体制改革上又有哪些“病症”？笔者以为，最近一个时期，至少有一个问题比较明显，我把它叫做“政治体制改革麻木症”。在笔者看来，这是一种值得高度警惕的思想“病症”。

这一“病症”有个基本症状，那就是，忽然觉得政治体制改革没那么必要、没那么迫切了；忽然觉得过去的政治体制没那么多毛病了，反而越琢磨越有优越性了。直接致“病”的因素，是这次不期而至的全球金融危机。在一些人看来，这次国际金融危机，表明20世纪70年代以来西方推行的“新自由主义”已难以为继，意味着资本主义的失败。中国能够在这次危机中处于主动地位，国际社会也比较看重中国，其中一个重要原因是我们体制中没有改的那部分起了作用。这似乎暗示我们，需要重新认识和评价计划经济和传统社会主义。更有甚者干脆得出结论，认为我国现行政治体制就这样挺好，挺优越，无需改革。

当然，我们现在描述的只是这个“病症”的症状。作为一种有一定影响力的看法，这种认识的基础其实早已有之。例如，学者中一直有人坚持乃至高调维护计划经济时期实行高度集中的政治体制而形成的一些价值。毫无疑问，作为一个学者，应当坚持社会主义，坚持党的领导，这个原则立场不能放弃。但是，这种坚持与固守甚至主张恢复旧的模式是完全不同的两码事。

遗憾的是，一些学者混淆了这两者之间的根本区别，把从旧的政治体制中传袭下来、还没有来得及改革的东西一股脑儿地奉为坚持的对象，使得这种坚持越来越成了对已经过时的观念和体制的维护，甚至成了对政治既得利益的维护。像中国不需要搞选举式民主，中国不需要发展民间组织等等主张，恐怕都属此类。如果仅仅是观点问题，笔者无话可说。但如果这些观点是为了取悦什么，而实际上提出者自己也不相信，那就不能不警惕了。在经济学、社会学领域，学者越过职业道德底线为既得利益代言的行为，常常会受到人们的诟病。我们也不妨说，以上现象表明，在政治问题的研究中，实际上也是存在这种行为的，也应当为有政治良知和道德感的学者所不齿。

和这种“麻木”有关的，不只是观念、认识。还有一种思维方式，也值得提及。这种思维方式最突出的特点就是，自我感觉良好，满足于在过去僵化、封闭的思维模式中打转转，连战争年代的话语都不肯改一改，把对政治问题的思考和研究变成了一种自娱自乐、自我陶醉，拒绝吸收一切他们认为“非马克思主义”的东西，当然更拒绝使用国外学者发明的一些概念和方法，反映了一种强烈的排斥一切、拒绝任何变革的心理。比如“公民社会”、“宪政”、“政党现代化”这样的概念，他们无疑是一概排斥的。有时还把这种排斥用到学术讨论、评奖等等之中，颇有以权谋私之嫌：谁的学术著作中涉及这些概念，一律“一票否决”。笔者敢肯定，对我们党应当大胆吸收借鉴人类政治文明优秀成果的观点，他们也是反对的，只是中央讲了话，不好再明着否定而已，只好转而批判所谓“普世价值”。

“少说多做”乃至“只做不说”

政治体制改革真的不那么紧要了吗？非也。恰恰相反，随着改革的深入，浮现出来的越来越多的深层次问题都和政治体制有着千丝万缕的联系。只有继续推进政治体制改革，这些问题才能得到解决。政治体制不改革，不但这些问题无法解决，还会继续积累下去，汇成危机。对于这一点，我们必须有强烈的忧患意识。试举几例：

例如，我国将拿出总数为4万亿元的资金，应对金融危机。4万亿资金怎么用？很显然，这不光是对党和政府调控能力的考验，更是对政治体制的考验。一系列事实表明，由于我国历来权力高度集中，部门手中掌握着大量的资金。国家有了钱，这是好事；但是，没有一套完善的公共财政体制，就不可避免地出现权力寻租的行为。千军万马“跑‘部’‘钱’进”的现象，不就是体制不健全的直接后果吗？众所周知，在4万亿投入的决策公布以后，“跑‘部’‘钱’进”已在走向高潮。不难预料，这4万亿在用来应对经济危机的同时，弄不好也为腐败现象泛滥提供了沃土，加重了政治风险。

笔者多次呼吁“用民主的方式解决发展中的问题”，不是无的放矢。如果不能从体制上保证广大公众和人民代表对政府和部门人权、财权、事权的监督，谁能保证若干年后，围绕这4万亿，不会有腐败案件浮出水面？若此，老百姓还信不信“执政为民”？

又如，这些年来，干部制度改革方面出现了不少探索，有些成果卓有成效。但是，不知为什么，对最本质的授权民主问题，我们总是有意无意加以回避，因而总体上缺乏推进的力度。虽然不少地方已经出现了乡镇领导班子直选的尝试，不但老百姓积极性高，而且成果显著，我们却宁肯用“公推公选”来代替它。应该承认，比起过去一个人、少数人说了算的情况，“公推公选”是一种进步。但是，就其本质而言，“公推公选”把选举权、被选举权都限定在干部的范围，是“官选官”，严格说来并不属于民主的范畴，和普通党员、百姓都参与进来的“公推直选”不在一个档次上。而且正如我们看到的，它仍然摆脱不了“由少数人在少数人中选人”所必然带来的问题，拉票、贿选、做政治交易等现象愈演愈烈。可以断言，不对干部制度进行更带根本性的改革，干部用人问题上的腐败现象还会进一步加深，公众对执政者的信任度会进一步下降。

再如，我们不能不承认，既得利益问题已经在政治经济社会各个领域显现出来。从根本上讲，任何个人和群体都有自身的利益。民主的前提就是认可各种利益诉求，为它们之间的相互博弈提供平台，党和政府则站在公允的立场上进行协调。但是，我们也不能不看到，由于过去权力划分不合理、权责界限不清晰的政治体制，使得一些部门利益和既得利益有发展和扩张之势。一些既得利益已经发展到了严重损害公众利益的地步。我们可以惮于各种各样的顾虑不改革或延后改革，但既得利益却不会为自己划定一个限制自身发展的边界。在政治体制改革上犹豫不决、止步不前，一个无法避免的前景就是使既得利益得以进一步强化、固化，既得利益集团越来越由一种可能成为一种现实。这种情况，任其下去，后果不堪设想。

可见，政治体制改革不但不应弱化，而且越来越从各个方面(而不是个别方面)和在更深的层次上(而不是表面上)证明着自己的极端迫切性。值得庆幸的是，在这个问题上，中央是清醒的。胡锦涛总书记在纪念改革开放30周年的讲话中再次强调党的执政地位不是与生俱来，不是一劳永逸，现在拥有不等于永远拥有，把中央在这个问题上的危机感和忧患意识准确、充分地表达出来了。

在笔者看来，政治体制改革在很大程度上被意识形态化了，这是一件很糟糕的事情。在一些人观念里，一说政治体制改革，就是要放弃我们过去的做法，向西方政治模式看齐。在这一点上，无论是左，还是右，认识上都显示出惊人的相似性，只是在价值判断上相反而已。“左”者怕提政治体制改革，以为这会动摇党的地位；右者则一听政治体制改革便兴奋，似乎共产党终于开始思考放弃领导了。

依笔者看，问题早已不是政治体制改不改的问题，而是应当深入到政治体制运行的每一个环节，研究具体怎样改的问题。在这种情况下，应当谈论的是党的领导方式和执政方式如何改善，党政关系如何理顺，政府职能怎样转变，党内民主怎样推进，社会民主怎样落实，现有的政治参与平台怎样利用，怎样搭建新的平台，如何积极促进公民社会的发展等等，而不是仍然浮在表面，笼而统之地谈政治体制改革。在这个方面，笔者赞成“少说多做”乃至“只做不说”的方针。毕竟，政治体制改革是一件复杂的事情，不是任何懂行不懂行的人都能插得上手、插得上嘴的。

但是，决不能反过来，认为少说或不说，便说明不是那么紧要了，可以放一放了。应当摈弃一切犹豫。只要执政党还是一个对国家和人民有责任感的党，就应当义无返顾地推进政治体制改革，而不给那种误党误国的“麻木症”以任何市场。

(作者为中共中央党校党建教研部主任、教授，博士生导师)

本刊记者 邢少文 发自深圳

2008年，深圳地方财政一般预算收入突破800亿元，比2007年增收了142亿元，在全球金融危机的阴影之下，经济再创靓眼成绩。

然而，“如何看待这800亿的财政收入？另一方面却是有很多的企业倒闭、农民工失业，产业结构转型不利，有大量积压的社会问题。2009年在经济危机有可能进一步恶化的情况下，经济体制改革的空间还有多大？往后更长的时间内，又该怎么办？”深圳大学管理学院教授马敬仁对本刊记者说。

作为经济特区，深圳20多年来所取得的成绩，得益于其领先一步的经济体制改革，但随着特区效应的逐渐丧失，如何在体制上谋求进一步的创新与示范，是深圳以及广东地方官员正在思考的一个问题。

与又一份“靓丽”的政府财政收入报告相比，却是近年来深圳在政治体制改革中的踟蹰、徘徊与摇摆。2008年，深圳又抛出了一份备受国内外关注的政改方案，但至目前，其是否会像过往的一些具有“试验性”意义的改革举措一样最后落空，仍然是个未知数。

与此前分析人士认为中国需要在政治领域深化改革以应对经济危机的判断不同，深圳当地有声音认为，经济形势不好的时候，并非推动政改的合适时机，经济指标和社会稳定才是官员确保政绩的硬任务。

进退之间

2008年12月12日，广东省委、省政府发布了《关于经济特区和沿海开放城市继续深化改革开放率先实现科学发展的决定》(下称《决定》)文件，在这份综合的深化改革文件中，社会主义民主与法制的改革被列于第六位，提出了要坚持科学立法和民主立法、扩大人民民主、完善社会监督机制和深化司法工作机制改革等内容。

但这份被认为是在改革开放30周年的节点上颁布的重要纲领性文件，在多位深圳政情常年的观察者眼中，却蕴涵着某些“不确定性”的变化。

“按照这份《决定》，对于深圳而言，创新的地方并没有很多。”1月5日，一位观察者对记者说。而深圳大学当代中国政治研究所所长黄卫平则认为，与半年多前深圳推出的“综合改革”方案相比，《决定》中关于政改的陈述变化明显。

2008年5月间，两份文件的出台将深圳作为“特区”的身份再一次拉回人们的视野。这两份文件，分别是《关于坚持改革开放推动科学发展努力建设中国特色社会主义示范市的若干意见》(下称《若干意见》)和《深圳市近期改革纲要》，这两份文件都对外进行了公示和征求意见。

在这两份关于深化改革的文件中，政治体制改革被提到了首要位置，并且是将目前制度允许范围内的政改举措“打包”，其中包括：全面实施区级党代表大会常任制，探索试行党代表大会代表任期制度，逐步扩大基层党组织领导班子直选范围，完善市、区两级党委差额选举制度，并适当扩大差额数量，允许参选人在一定范围内开展竞选活动；在区政府换届中试行区长差额选举，扩大副区长选举的差额数量；在区级人大换届或代表补选中，开展部分区人大代表的直接竞选。此外，还包括深化司法体制改革，借鉴香港廉政公署模式遏制腐败等等。

“从党内民主到基层民主，都提出了路线图和时间表，这是很少见的。”黄卫平对记者说。

而这两份文件的提出，起源于2007年12月25日的广东省委十届二次全会，在这次会议上，到任仅一个月的省委书记汪洋提出“以新一轮思想大解放推动新一轮大发展”。深圳两份改革性文件的出台，被理解为是一场“自上而下”推动的“创新”。这两份文件的出台，被深圳当成了“新一轮思想解放”的“重大成果”。

“应该说，文件出台前的意见征求过程是比较完善的，不止一轮的征求人大的意见，在报纸上和网上进行公示和意见征求，按系统进行了多轮的座谈，还组织了民间人士参加座谈会。这足见此次对于政改的重视和决心。”深圳市委党校教授傅小随对本刊记者说。

但随着两份文件公布征求意见之后所引起的国内外舆论关注，事情却在悄悄地发生变化，“《若干意见》的正式文本出来后，变化比较大，对人大系统改革创新和基层竞选的内容已经没有了。《决定》中，也没有提及‘路线图’，民主与法制的改革也被列到综合改革中的第六位，位于行政体制、经济领域、社会领域的改革之后，恢复到常规套路。”一位受访者说。

据悉，早在2008年5月份由深圳市政府组织的一个多方座谈会上，“相当部分人士对政改实践创新的可操作性就持有怀疑态度。”上述人士表示，至目前，相关的配套文件还没有下文，“风向好像又变了”。

在马敬仁看来，目前还不能算“退缩”，只能算是“搁置”，“去年的突发事件很多，加上奥运，政府部门很大的精力都放在那上面了。”而在付小随看来，经济形势不好的时候，并不是推动政改的合适时机，经济指标和社会稳定，是官员政绩的首要着眼之处。

“有关方面关于民主与法制的相关研究课题也正在进行当中，可视为将来落实文件的一个步骤。”傅说。

行政体制改革优先？

作为特区，多年以来深圳在政改的道路上屡次创新，却也屡次夭折，这似乎正印证着中国没有“政治特区”这一说法。

而民众对民主政治的需求，并不以经济发达与否来衡量，这正是为何基层民主在全国许多乡镇已经展开试点，而深圳在这方面却乏善可陈。“经济发达地区，并没有政治改革的内在动力和压力，遇上社会矛盾，官员可以花钱买太平，而且，在经济发达地区，已经形成既得利益集团的格局，若要深化改革，就是要打破他们自己的利益，阻力就会更加大。”黄卫平认为。

深圳的历史上，不断出现政治改革的冲动，但最后又都无疾而终，其中曾引起轰动的包括1983年的蛇口工业区管委会民主直选改革，1988年提出的“行政主导+立法委员会”的政改构思，还有2003年提出的“行政三分”的行政管理体制改革。

“这些改革要么面临着上位约束，要么有着‘人走政息’的特点，缺乏系统性的整体设计和安排。”马敬仁说。

1998年至1999年底深圳大鹏镇曾进行“两推一选”的镇长选举改革，但好景不长，在2001年底至2002年初的乡镇长换届选举中，大鹏镇的选举改革在一片褒扬声中又悄无声息地退回到改革前的初始状态。

2003年，深圳曾经出现人大代表自荐参选，虽曾推动《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》的修正，但因有关部门的“意思”，时至今日，“自荐参选”的现实推广并未出现。其中的原因，黄卫平分析，可能还是因为有关方面存在对人大代表竞选会对现有的体制进行“倒逼”的担心。

“目前，深圳实践的‘公推直选’开展的也并不多，还远远没有四川和江苏等地区开展的多。”马敬仁说。

在人大系统的改革方面，几年之前，深圳亦曾提出过人大常委的专职化制度，但还没有落实，“原因之一是局级的年轻干部都不愿意做专职，那样会限制自己的政治前途。”傅小随说。而原本计划在2008年全面推广的人大代表工作站制度，目前也并没有完成。

“这些年中，政改的构思也不少，但有一个问题我们一直比较模糊，如果说深圳80年代的改革坐标是对计划经济管理部门的精减，90年代的改革坐标是理顺政企关系，那么到了新世纪初，改革的坐标应该定在哪儿？是优先改革政府与社会的关系，还是优先改革政府与公民的关系？这里面有时机和选择的问题，目前我认为应该先改革政府与社会的关系，要推动和完善民间自治组织，加强社会参与管理，减少行政干预。这属于行政体制改革的范畴，而并非政改。”傅小随认为。

行政改善的渐进式

在深圳近些年来所推动的一系列重大改革举措中，除了政改无法享受到“示范区”的特权，在行政管理体制上的深化改革，也凸现出既成利益格局的难以打破。其中，“行政三分”的改革至今仍然是当初诸多方案设计者和参与者心头的一份唏嘘。

在2008年中央提出的深化体制改革意见中，提出要“决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求”，探索大部制改革。而在2003年，深圳就开始提出了“行政三分”的改革方案，但并未获中央通过。

时至目前，深圳也仅有规划局、国土局、交通局三个单位名义上实施了“行政三分”，但在实际操作中，与改革设计者当初的设想却已相去甚远。

“规划和国土是否合并长期就一直有争议，合并是为了精简机构，而分开又是为了防止腐败，但缺乏独立的监督机制，合与分，都有问题。”傅小随认为。

深圳交通局实行了决策局和执行局的分开，但交通局只是简单地将市局更改为决策局，原先各区分局则更改为执行局，街道办、镇则更名为服务机构。“人员没变、机制没变，效果不好。”马敬仁说。

“决策局和执行局要分开必须是大分开，而不是隶属的关系，才能够起到相互协调和约束的作用。”傅小随则认为。

真正意义上的“行政三分开”意味着要对现有的行政体制进行切割，“局级干部要分下去，不是在市政府，而应该到执行局。而将执行局设在区里，则各区原先重叠的执行部门就要进行整合撤并，一整合很多处级岗位就没有了，很难推。”马敬仁说。

总结“行政三分”迟迟不能推动的最主要原因，马敬仁归结为“决策局和执行局的合同契约关系需要政策硬性或者法律的认可，但报上去之后没有批准。改革没有办法突破上位的制约，上面要你改革，但又不放权”。

“按照真正的行政分开，以英国为例，执行局就不再受公务员法的约束，给予竞争和自主权，是企业化运作，面对全社会公开招聘执行局负责人，并与决策局签定契约合同，由决策局进行绩效考核，这势必会引发现有格局的强烈反弹。英国的改革就曾导致公务员罢工。”傅小随认为。

“即使是行政管理体制的改革，改到深处，既得利益群体的阻力又将改革打回原形。”黄卫平说。

不过，马敬仁对改革的前景仍表示乐观，“特区工作会议12年后重新召开，省政府的《决定》提出来的进行大部制改革，打造服务型政府等一系列的深化改革措施，这都表明了领导者的改革决心，行政管理体制将会得到逐步的改善。”

本刊记者 郭 凯

在中国，自上而下主导的经济改革所释放的体制活力, 在上世纪90年代就显现出继续推动经济增长乏力的困境, “先富”没有能够带动“后富”，而没有后富支撑的“先富”，也因此无法继续更加富裕，经济的局部泡沫和整体有效需求不足并存。进入20世纪后的若干年，随着中国进入世贸体系、深度融入全球化，国际市场延缓了国内的矛盾，并且在一定程度上由于更大的开放和贸易、资本、汇率等制度，外部经济部门继续扩大了国内“先富”的范围，若干弱势群体也从中获得了一定的利益分割。

这也就是说，世界贸易体系的支撑、美国举债消费等开放层面的因素，让国内体制和政治改革的迟滞问题暂时“非显性”化了。但是“先富”与“后富”的断裂问题并没有得到弥合，政府与民众的心理距离在继续拉大。整体上，政府和执政党内的精英力量非常努力和难能可贵地维持了一个相对安定的社会政治局面，让国内体制和制度上变革的滞后与经济和社会变化所带来的错位与矛盾，维持在可控的范围内。

但中国这样一个大国要像新加坡、韩国那样，依托世贸体系和他国消费来实现全面工业化和共同富裕是无望的。而前面几十年相对有限的发展和积累，要求所有人都迅速达到“先富”群体的富裕程度，也无法实现。在这样的局面下，既有的安定局面怎样维持、社会断裂如何弥合，同时在有限的分配回转空间中，赋予更多人消费能力，而不打击所有人的创造意愿，就需要制度化的变革来解决。这个制度化的变革，就是承认没有几个个人或者少部分人，有超越历史的智慧，替十多亿人口解决团结和福祉问题；而根据现实的经验，在社会利益严重分化的时代，不同的群体、集体和个体利益需求，需要通过制度渠道和程序，形成公共认识和妥协机制，在权力系统和各级权力代表机构中达成广泛共识，自己的利益要求也可以被他人认可。它的实际效果不仅仅在于维系社会秩序，更是对继续增长的保障。

中国宪法和既有体制规定的权力系统中，中共行使执政党权力，中共各级党代会、全委会、常委会代表全部党员行使党内权力。一般意义上，政党是政治集体行动的最高制度化行式，它的最大实现在于执掌权力，并以此保证所代表集体的利益分配权利。在中国，中共体系和其他的权力体系相比，比如人大体系，目前依然是权力行使组织化程度最高、制度化发展能力最强的。它的困境，在于保证所代表的全民的利益分配权的能力问题上，所谓提高执政党的执政能力、保证执政地位，核心即在此。而在现实层面，加速党内民主制度化、提高中共对最大多数人利益的代表力和保障能力，也是既有秩序和宪法允许的维护公共利益途径中最主要的部分。

代表、党员和组织力实现

7000万党员的规模，一直是外界对中共咂舌相看的因素之一。可是对于一个现代政党，规模和它的组织力未必是正相关的。而决定它的组织力、进而决定它的执政和代表能力的，是一个政党内党员身份和党内权力机构以及所谓政党组织意志的相关性。

2007年、2008年之交，中组部和公安部曾联合下发通知要求各地公安部门在办理非本地户籍人口的暂住证明时，要登记政治身份，也就是中共党员身份。2008年有南部某市组织部统计，市内流动于各总支、支部之外的流动党员占全市党员的比例将近8%；该组织部还发现，这些流动党员基本均属高素质的精英群体。而且，这还只是统计到的数字，未及全部。

中共流动党员不愿主动寻找党组织，和基层党组织涣散和党员懈怠的原因并没有区别，就是看不清党内的事情或者党的组织和自身的相关性。而如果一个执政党丧失了基层党员的参与志愿、进而丧失了实际代表组织力的话，执政机关跨过党员代表国民集体，追求持久执政的路径将会出现问题。

在现实中，党员代表大会、全委会和常委会的权力行使结构一直没有理顺。33年前，鉴于党内存在的问题，邓小平在中共八大修改党章的报告中，就曾经提出要使“各级党代会成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关”。随后多年缓慢推进。而整体上，在政党制度化改革之外，执政党各级组织长期专注于提高核心领导力和一般性政府事务，以致至今党内改革的成果远远落后于转型社会中协调不同利益、实现政治整合的需要。

在上世纪80年代末，中共在若干市县进行党代会常任制试点，由于没有整体制度化的保障，主要依靠试点地区党委班子的自我能动性和变革意识，很多试点后来都没有坚持下来，浙江台州椒江成为几乎仅存的尽职尽责并且突破中央试点意图的样本。那里还曾经阶段性地试验取消常委会的制度，后来经浙江省委组织部批复，恢复常委会、全委会和人大会的三级机构制。值得一提的是，在这种自下而上的党内授权和监督试验体制下，地区几套班子到目前还没有出过廉政问题。

第一轮试点开始后， 直到2002年中共十六大，才再次明确肯定党代会常任制的方向，之后，广东、浙江、湖北、四川、江苏等省开始了第二轮党代会常任制试点。在当前还在进行的第二轮试点中，四川出现了雅安这样的试点典型。

观察党代会常任制的两轮试点，具有相当的偶然性、非制度化的特点，最终成效如何，多取决于试点地区上级党委班子改革意愿的大小。试点是一个范围的概念，并非一定是非制度化、随机性的，但目前试点成果的偶然性，的确非常明显。

在中共党员和组织关系上，邓小平说过，实行党代表常任制，“可以充分利用‘代议制’的形式调整党内不同社会阶层成员的利益、协调党内不同利益团体的利益”。党内协调，恰恰正是一个保证党内组织力从而保证执政能力的必要条件。30年经济改革中，中共党内正常化、非斗争化的政治制度建设也走了30年。在经济发展模式遭遇必须彻底转变的困顿期，在开放对执政利好接近耗尽的时候，中共党内固有的对自身制度变革的要求和信心似乎都变得更强。但这需要最高领导机关经过程序，提供制度化保证。

十七大报告对党内改革的重点表述为：完善党的代表大会制度，实行党的代表大会代表任期制，选择一些地区试行党代表大会常任制；改革党内选举制度，改进候选人提名制度和选举方式，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围。

而根据记者随机对若干地厅级党内干部的访问，有意见认为现在需要中央从制度上来确认从基层党组织到地(厅)级党委制度的改革，书记由党员代表大会票决，从基层就开始，而且以中共的领导能力完全可以把改革一直推到地级市委、地级区委班子的书记一职，实现至少50%的差额票决；在三级权力机构中，全委会对常委会的制约也要有民主化的制度保障，“设全委委员，不是只来开会表表态的”；另有意见认为，在省部级层面，增补时即便推行50%的差额不现实，但在提名阶段引入同级民意测评一环，至少50%差额比例测评，结果即使不公开也同样有意义；还有意见说，“目前这种党代会即将闭幕了，来开会的还不知道常委班子是谁的情况，是要尽快打破的。”但这些意见，在党代会却从没提出提案。

与社会弥合距离

社会转型时期，中共执政面临的困境， 不仅体现在党内权力运行制度化改革不顺、组织力减弱的层面上，与社会独立力量之间产生的分离，则是另一个需要化解的主要矛盾。而这一方面问题的生成，则在于相对于执政党必须与社会一起现代化的要求，改革仍然缓慢，并有错位。

一位历史研究者说，以党内政治学习为例，现在很多党组织还都继续一人读报或者读文件、其他人围听的习惯，是僵化的日常体现。从前革命战争时代，因为党员文盲范围较高，很多党组织形成了一人读报、其他人围听的传统。到了现在，中共党员个个是文墨好手，政治学习的套路却一直没有变化。

整体上，中共执政至今，长期依据结束战争、初建和平时期的理论，认为自己依据过去的形式，或者对旧的政党组织模式的局部修正，就可以代表全部国民，但事实上，如果执政党自己不向现代化转型，社会上利益纷繁复杂的群体，只能自己发展成独立的力量。如果具体部门排斥这些社会力量，中共全党与这些社会力量之间产生鸿沟般距离就难以弥合。执政党长期把太多精力放在了投资、人事等等具体的经济性和行政性事务上，忽略了顺应利益表达所要求的自我集结趋势。

2007年底，北京市市委成立了社会工委，与市建设办合署办公，其中一项职能是负责社会组织建设和服务协调。与排斥其他独立的社会组织力量的态度相比，积极介入各种社会组织和独立力量的发展，与之建立紧密关系，对执政党而言是更具可行性的执政方式，而北京市的力度有多大、效果会怎样，还有待观察。

和北京市相比，中国其他各地执政党和社会独立力量之间的鸿沟问题可能更明显。而对于中共，过去有过在不同的社会力量中，竞争和培育党员的成功经历，今天需要再次经历团结中国最广大范围群体和精英的道路。而这一道路，不仅仅在中共和独立的社会力量之间，也在中共与过去的国有单位体系消解后产生的各种经济组织之间，更包括中共一定要珍视的自己传统上依托的受雇佣劳动者和农民团体。僵化体制思路下，所有这些社会团体和力量都会自然依附于执政党之下，但是在不断变化的现代社会中，独立利益和自我意识的觉醒，要求执政党应该用现代化的制度，竞争党内党外民心，加强执政的民意基础。

在经济动荡、经济增长提供执政合法性的基础变弱时，执政党从各个层面有效地推进现代化、制度化改革，是国家度过经济危机，实现更长远发展的条件。具体的方面很多，比如执政党的宣传机构在既定职能之外还能成为党的公共事务和公众关系窗口机构等。在当前的特殊时期，这些工作如果能够着手规划和推进，都会是开启更长远发展道路的重要因素。

吴理财

农村税费改革之后，人们期望农村基层政府职能能够从过往的汲取式管治转变到供给式服务上来，成为一个为农服务的基层政府组织，但从实际的工作表现来看，在绝大部分农村地区，基层政府并未及时转变为这样一个服务“三农”的行动主体，不免令人大失所望。可是，在某些跟自身利益紧密相关的工作上，譬如招商引资或者被上级定为一票否决性的工作任务，农村基层政府却保持着超乎寻常的行动能力。

这是一种比较典型的选择性治理。就是，以农村基层政府为本位，对那些于己有利的事就去管、去做，对那些于己不利或者吃力不讨好的事就尽量不去管、不去做。农村基层政府进行选择性治理，完全是基于自身利益有选择性地展开行政作为，而不是以乡村人民的利益为圭臬。

——这就是中国广大乡村自2006年取消农业税以来，直至2008年突如其来的全球经济危机来临时，所呈现的一幅农村政治生态图。而今，经济危机的挑战，正随着回乡民工潮一波一波压向农村基层政府。

30年改革至今，农村社会发生了许多物是人非的变化。而经济危机之后，在许多东部省份务工的农民工回到农村，在农民群体整体增收依旧乏力，以及近年的土地改革加快的背景下，大变革期的农村转型问题将相对集中地暴露。当前中央执政者已经表达了要各级政府服务于返乡农民工再就业和自主创业的要求，以及加大农村市场的投入建设等想法。然而，基层政府工作和政府、农民的关系，仍是所有稳定农村工作的核心。

那么，既有的基层体制在危机考验下，能否实现稳定农村、发展农村的目标呢？此时审视基层社会的选择性治理问题，以及寻求构建“和谐”基层关系的可能方向，对国家整体实现稳定和发展目标，十分有必要。

基层治理因何选择

首先，农村基层政府为什么要选择性治理呢？包括农村基层干部在内的一些人或许会说，这是因为农村基层政府财力不足所致，“我们也想为老百姓办实事、办好事，可是我们就是没有钱，巧妇难为无米之炊呀”！

“财力不足”的确是一个现实原因，尤其是在那些过去完全依赖农业税费收入的农村地区，取消农业税费以后，基层政府的财政收入只能仰赖有限的转移支付维持自身的日常运转，几乎没有更多的财力用于为民服务了。

然而，问题却是：这些基层政府即便具有充足的财力，是否会自愿地转变成为一个公共服务者呢？我们在许多农村地区调查同时也发现：一些财力很强的农村基层政府，也没有把心思放在公共服务上，而是放在那些最能展现其政绩的地方，以实现自身利益的最大化，而不是老百姓利益的最大化，其行动依然是沿着选择性治理逻辑展开。

因此，我们有理由怀疑，没有内在和外在的力量的促动，农村基层政府是否能够自动地转变自身职能，而成为一个以乡村人民利益为旨归、以乡村人民需求为导向的服务型政府。当下农村基层政府之所以进行选择性治理，其原因主要不是所谓的财力不足或农村基层财政“空壳化”，而是既有体制安排导致的内在激励不足和外在压力不强；而外在压力不强，从宏观制度背景上而言又是源于不合理的体制安排，即没有建立比较健全的民意表达机制和民众能够实际有效地参与基层治理的体制。

现有的压力型体制只能产生一种向上问责的而不是向下问责的内在激励。所谓向上问责就是以完成上级分配的工作任务为目的，上级也只是以下级完成分配的工作任务的绩效为政绩考评的依据。所谓向下问责就是以满足乡村人民的需求为目的，以乡村人民的利益为旨归。简言之，在这种体制下，基层政府主要生产“考评性”产品，而不是生产服务性公共产品。所以，既有体制安排不仅导致公共服务的内在激励不足，甚至导致逆向激励的问题，背离乡村人民的利益要求。

农村基层政府不是出于公共利益而行动，而是基于自身的利益需要进行选择性治理，就是这种逆向激励的典型表现。从制度文本上而言，农村基层政府的权力直接来源于乡村人民，它与乡村人民之间形成一种“代理-委托”的关系；与此同时，农村基层政府在现实中的存在，其合法性也主要建基于为农服务。因此，它理应向乡村人民问责，回应乡村人民的需求，只有这样，它才有可能建构为一个以乡村人民需求为导向的公共服务型政府。然而，在实际的运行中，农村基层政府大体上却不是问责于乡村人民，而是它的上级；不是回应乡村人民的需求，而是它的上级的要求。这是因为在压力型体制下评价它的政绩的是上级政府，诚如中央编译局杨雪冬所言，上级命令直接并从根本上决定着官员的行为方式和行动目标。

国研中心赵树凯在安徽、河北、山西等10个省(区)20个乡镇的实地调查发现，乡镇政府对上要接受上级考核，对内要考核工作人员，对下也要考核村庄干部，从而建立了一个自上而下的以检查考核为核心的问责体系。检查考核几乎全部是定量化和分数制的。这种问责体系运行的结果是为考核而工作，以致乡镇政府的工作只与考核相关，而与乡村发展的实质进程无关。基层政府的职能原本是提供公共产品，现在却要面向上级政府提供这些考核性产品。

他认为，这种逆向问责制是基层政府在许多情况下不作为和乱作为的一个根源。总的来看，这种问责安排既脱离基层社会的需要，又脱离广大农村民众参与，成为一个与乡村发展没有内在联系的政府运作过程。所以，要切实推进农村基层政府职能的转变，建构一个公共服务型政府，必须彻底改革这种压力型体制，变逆向激励为“正向激励”，使农村基层行政沿着公共利益的轨道运行。

在另外一些地方，虽然压力型体制有所“松动”，但是在农村税费改革背景下，由于没有转变职能，农村基层政府沦为一种“政权维护者”的角色，因为取消了收费征税的任务而无所事事，只是起到维护社会稳定的作用罢了，成为没有任何进取心和主动为民服务的社会秩序的“维护者”。因此，在这个时候除了要改革现有的压力型体制以外，还要增强体制外的民主压力，促进农村基层政府转换为能动的“公共服务者”的角色。同时，要改变对上的单向问责为对上和对下的双向问责，建构以公共服务为指向的行政问责体制。

要想真正地转换农村基层政府的问责方向，使之切实成为一级为所在辖区内的农民提供公共服务的基层政府，最关键的还是使乡村民众能够切实参与乡村治理事务，表达他们的合理要求；使政府在有关公共服务的决策中，能够吸纳民众的意见，努力达到公共服务“最佳价值”的要求。

行政压力流于无效

目前，虽然既有的压力型体制不能提供公共服务的内在激励机制，但确也存在一种自上而下的行政性压力要求农村基层政府转变职能。

中央多次在一些涉农的决定和文件中要求农村基层政府转变政府职能，及时转化为公共服务型政府。譬如，在《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中就明确提出：“继续推进农村综合改革，2012年基本完成乡镇机构改革任务，着力增强乡镇政府社会管理和公共服务职能。完善与农民政治参与积极性不断提高相适应的乡镇治理机制，实行政务公开，依法保障农民知情权、参与权、表达权、监督权。”

但是，这些自上而下的行政性压力一般都是非常规性力量，而不是体制性的常规力量，对农村基层政府难以产生内在的激励和稳定的预期；农村基层政府面对这种行政性压力，往往采取“弱者的武器”进行回应或者走过场，一旦这种行政性压力减弱以后又恢复改革前的原状，这也是历次农村基层政府改革成效甚微的一个主要原因。

单靠行政性压力来“倒逼”农村基层政府进行自身改革，使之转变为“公共服务者”几乎是不可能的，还必须有体制外的压力，这种体制外的压力既来自市场经济也来自公民社会。来自市场经济的压力，一方面要求政府收缩权力不要随意地干预经济，另一方面又要求政府从管治者转换为服务者，提供必要的公共服务——非竞争性和非排他性的公共产品；来自公民社会的压力，同样要求政府收缩权力不要恣意地凌驾于社会之上，而是变成服从于社会、服务于人民的公共机构。

一句话，就是要实现政府职能从“管治”转向“服务”、从“管治”转向“治理”。

建立参与和表达机制

消除农村基层政府选择性治理，当下最紧要、最关键的工作莫过于建立相应的民众参与制度和公共需求有效表达机制。中国在基层要建设的服务型政府，实际上是一个有效回应民众公共需求的政府。建构以民众需求为导向的服务型政府，必须以建立有效的民众参与制度和公共需求表达机制为前提；巩固和加强中共在农村的执政基础，必须以建构民众需求为导向的服务型政府为前提。而民众需求，需要民主的机制来发现和保障。

最近10年内，中国在基层民主选举方面取得了一些进展，四川、广东深圳、湖北、江苏、云南等地都有乡镇民主选举方面的创新。这些选举创新形式分别被冠以“(公推)公选”、“两票制”、“三轮两票制”、“海推”、“两推一选”、“公推直选”、“直选”等名称，它们为中国乡镇选举制度改革积累了重要经验。从选举方式来看，从初期的“代表提名”，到“公开推荐”(“公推”)、“海推”，再到“直选”，乡镇领导人选举的民主范围在逐渐扩大，以及“主职”从“等额”到“差额”、“竞选”，从“竞争性选拔”到“竞争性选举”，开放和竞争机制逐步引进到乡镇选举之中。

但是，在这些各种选举创新中，除了“直选”以外，所有的其它各种选举形式都具有两个特点：一是可控性，即民众的参与都是限制在一定的范围内，选举自始至终仍然控制在预定的轨道之中，上级组织虽然把候选人的提名权或多或少地交给了群众，但是他们仍然是选举规则的制定者，可以通过规则的制定把不符合其意愿的候选人从参选过程中排除出去。

二是动员性，即便民众在选举过程中有一定的参与，但仍然具有较强的动员性，民众不是作为一个公民权利主体积极主动地要求或实现自身的各种政治权利。而在公共管理和民主监督方面，民众的参与更加有限。

在举步维艰的同时，目前的理论界也对中国的基层社会治理和基层政权改革会往哪里去，还有很多分歧，仍然有意见说中国基层不适合民主道路。但是现实和经验都提醒我们，用制度化的手段扩大政治参与，恰恰是应对基层治理难题、加强中共在基层执政基础的可行方法，也是在包括经济危机在内的严峻态势冲击下维护社会稳定、促进社会和谐的根本手段。

(作者系中央编译局博士后、华中师范大学中国农村问题研究中心教授)

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