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最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释


164 人阅读  日期:2017-7-31 10:45:43  作者/来源:法院报


法释〔2017〕12号

中华人民共和国最高人民法院公告

《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》已于2017年2月20日由最高人民法院审判委员会第1710次会议通过,现予公布,自2017年7月27日起施行。

最高人民法院 

2017年6月24日 

为正确审理矿业权纠纷案件,依法保护当事人的合法权益,根据《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国合同法》《中华人民共和国矿产资源法》《中华人民共和国环境保护法》等法律法规的规定,结合审判实践,制定本解释。

第一条  人民法院审理探矿权、采矿权等矿业权纠纷案件,应当依法保护矿业权流转,维护市场秩序和交易安全,保障矿产资源合理开发利用,促进资源节约与环境保护。

第二条  县级以上人民政府国土资源主管部门作为出让人与受让人签订的矿业权出让合同,除法律、行政法规另有规定的情形外,当事人请求确认自依法成立之日起生效的,人民法院应予支持。

第三条  受让人请求自矿产资源勘查许可证、采矿许可证载明的有效期起始日确认其探矿权、采矿权的,人民法院应予支持。

矿业权出让合同生效后、矿产资源勘查许可证或者采矿许可证颁发前,第三人越界或者以其他方式非法勘查开采,经出让人同意已实际占有勘查作业区或者矿区的受让人,请求第三人承担停止侵害、排除妨碍、赔偿损失等侵权责任的,人民法院应予支持。

第四条  出让人未按照出让合同的约定移交勘查作业区或者矿区、颁发矿产资源勘查许可证或者采矿许可证,受让人请求解除出让合同的,人民法院应予支持。

受让人勘查开采矿产资源未达到国土资源主管部门批准的矿山地质环境保护与治理恢复方案要求,在国土资源主管部门规定的期限内拒不改正,或者因违反法律法规被吊销矿产资源勘查许可证、采矿许可证,或者未按照出让合同的约定支付矿业权出让价款,出让人请求解除出让合同的,人民法院应予支持。

第五条  未取得矿产资源勘查许可证、采矿许可证,签订合同将矿产资源交由他人勘查开采的,人民法院应依法认定合同无效。

第六条  矿业权转让合同自依法成立之日起具有法律约束力。矿业权转让申请未经国土资源主管部门批准,受让人请求转让人办理矿业权变更登记手续的,人民法院不予支持。

当事人仅以矿业权转让申请未经国土资源主管部门批准为由请求确认转让合同无效的,人民法院不予支持。

第七条  矿业权转让合同依法成立后,在不具有法定无效情形下,受让人请求转让人履行报批义务或者转让人请求受让人履行协助报批义务的,人民法院应予支持,但法律上或者事实上不具备履行条件的除外。

人民法院可以依据案件事实和受让人的请求,判决受让人代为办理报批手续,转让人应当履行协助义务,并承担由此产生的费用。

第八条  矿业权转让合同依法成立后,转让人无正当理由拒不履行报批义务,受让人请求解除合同、返还已付转让款及利息,并由转让人承担违约责任的,人民法院应予支持。

第九条  矿业权转让合同约定受让人支付全部或者部分转让款后办理报批手续,转让人在办理报批手续前请求受让人先履行付款义务的,人民法院应予支持,但受让人有确切证据证明存在转让人将同一矿业权转让给第三人、矿业权人将被兼并重组等符合合同法第六十八条规定情形的除外。

第十条  国土资源主管部门不予批准矿业权转让申请致使矿业权转让合同被解除,受让人请求返还已付转让款及利息,采矿权人请求受让人返还获得的矿产品及收益,或者探矿权人请求受让人返还勘查资料和勘查中回收的矿产品及收益的,人民法院应予支持,但受让人可请求扣除相关的成本费用。

当事人一方对矿业权转让申请未获批准有过错的,应赔偿对方因此受到的损失;双方均有过错的,应当各自承担相应的责任。

第十一条  矿业权转让合同依法成立后、国土资源主管部门批准前,矿业权人又将矿业权转让给第三人并经国土资源主管部门批准、登记,受让人请求解除转让合同、返还已付转让款及利息,并由矿业权人承担违约责任的,人民法院应予支持。

第十二条  当事人请求确认矿业权租赁、承包合同自依法成立之日起生效的,人民法院应予支持。

矿业权租赁、承包合同约定矿业权人仅收取租金、承包费,放弃矿山管理,不履行安全生产、生态环境修复等法定义务,不承担相应法律责任的,人民法院应依法认定合同无效。

第十三条  矿业权人与他人合作进行矿产资源勘查开采所签订的合同,当事人请求确认自依法成立之日起生效的,人民法院应予支持。

合同中有关矿业权转让的条款适用本解释关于矿业权转让合同的规定。

第十四条  矿业权人为担保自己或者他人债务的履行,将矿业权抵押给债权人的,抵押合同自依法成立之日起生效,但法律、行政法规规定不得抵押的除外。

当事人仅以未经主管部门批准或者登记、备案为由请求确认抵押合同无效的,人民法院不予支持。

第十五条  当事人请求确认矿业权之抵押权自依法登记时设立的,人民法院应予支持。

颁发矿产资源勘查许可证或者采矿许可证的国土资源主管部门根据相关规定办理的矿业权抵押备案手续,视为前款规定的登记。

第十六条  债务人不履行到期债务或者发生当事人约定的实现抵押权的情形,抵押权人依据民事诉讼法第一百九十六条、第一百九十七条规定申请实现抵押权的,人民法院可以拍卖、变卖矿业权或者裁定以矿业权抵债,但矿业权竞买人、受让人应具备相应的资质条件。

第十七条  矿业权抵押期间因抵押人被兼并重组或者矿床被压覆等原因导致矿业权全部或者部分灭失,抵押权人请求就抵押人因此获得的保险金、赔偿金或者补偿金等款项优先受偿或者将该款项予以提存的,人民法院应予支持。

第十八条  当事人约定在自然保护区、风景名胜区、重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域内勘查开采矿产资源,违反法律、行政法规的强制性规定或者损害环境公共利益的,人民法院应依法认定合同无效。

第十九条  因越界勘查开采矿产资源引发的侵权责任纠纷,涉及国土资源主管部门批准的勘查开采范围重复或者界限不清的,人民法院应告知当事人先向国土资源主管部门申请解决。

第二十条  因他人越界勘查开采矿产资源,矿业权人请求侵权人承担停止侵害、排除妨碍、返还财产、赔偿损失等侵权责任的,人民法院应予支持,但探矿权人请求侵权人返还越界开采的矿产品及收益的除外。

第二十一条  勘查开采矿产资源造成环境污染,或者导致地质灾害、植被毁损等生态破坏,法律规定的机关和有关组织提起环境公益诉讼的,人民法院应依法予以受理。

法律规定的机关和有关组织提起环境公益诉讼的,不影响因同一勘查开采行为受到人身、财产损害的自然人、法人和其他组织依据民事诉讼法第一百一十九条的规定提起诉讼。

第二十二条  人民法院在审理案件中,发现无证勘查开采,勘查资质、地质资料造假,或者勘查开采未履行生态环境修复义务等违法情形的,可以向有关行政主管部门提出司法建议,由其依法处理;涉嫌犯罪的,依法移送侦查机关处理。

第二十三条  本解释施行后,人民法院尚未审结的一审、二审案件适用本解释规定。本解释施行前已经作出生效裁判的案件,本解释施行后依法再审的,不适用本解释。

适应矿业权市场发展需求 保障矿产资源合理开发利用

——最高人民法院环境资源审判庭负责人就《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》答记者问

 最高人民法院于近日发布了《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》),自2017年7月27日起施行。就如何正确理解适用和贯彻落实好《解释》,最高人民法院环境资源审判庭负责人就相关问题回答了记者提问。

记者:请问《解释》的起草背景是什么?

负责人:矿产资源作为一类重要的自然资源,是社会和经济发展的重要物质基础。随着改革开放的不断深入和市场经济体制的确立完善,矿产资源开发利用经历了由严格限制到逐步放开的过程,并逐步引入比较成熟的市场机制。党的十八大后提出要使市场在资源配置中起决定性作用,创新政府配置资源方式,更好的处理市场与政府的关系。2015年后,中共中央、国务院陆续发布《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》等关于生态文明建设的政策性文件,为进一步深化矿产资源有偿使用制度改革,更好发挥矿业权的财产属性,强化矿业权的市场化流转,完善矿业权产权保护及行政监管方式指明了方向和路径。

矿业权流转一级市场和二级市场日趋活跃,相关纠纷亦开始大量涌现。同时,矿产资源开发利用中无证勘查开采、乱采滥挖等违法行为屡禁不止,导致矿区环境污染、生态破坏,严重损害公众环境权益,亟待解决。矿业权纠纷既涉及国家对矿产资源的行政管理、矿产资源的合理开发和有效利用,也涉及矿产资源的市场化配置、相关利益主体的产权保护,同时还与安全生产、环境保护等社会公共利益密切相关,是一类非常重要的环境资源案件。现行涉及矿业权的法律法规多制定于上个世纪八、九十年代,带有较强的行政监管色彩,不能完全适应矿业权流转日益市场化的发展趋势。全国各级法院对相关法律法规的理解差异较大,导致裁判标准不一,严重影响了法律的统一实施和人民法院裁判的权威。

为适应矿业权市场发展需求,促进生态文明建设,统一裁判规则,最高人民法院在认真总结各地法院,尤其是贵州、云南、陕西、山西、河北、河南、黑龙江等地法院审理矿业权纠纷案件实践经验的基础上,经过反复调研论证和广泛征求意见,于2017年2月20日经最高人民法院审判委员会第1710次会议讨论通过了本《解释》,《解释》于2017年7月27日起施行。

记者:矿业权纠纷案件的审判理念是什么,为什么要强调审判理念?

负责人:审判理念系指法官在审理具体案件时对案件进行评判的价值追求,是法官在法律思维基础上应具备的裁判思维、审判意识。案件审理的过程实质上就是法官基于既有事实适用相应的法律规则进而得出裁判结论的过程,而成文法律规则由于其内在的原则性、局限性、滞后性又往往导致法官在裁判具体案件时具有一定程度的僵化和机械,从而使得裁判结果可能偏离客观性、公正性,甚至与社会主流价值观发生冲突,影响司法公信力。因此,法官审理裁判案件时不仅需要运用法律思维,还须基于不同案件的特性遵循一定的审判理念,作为此类案件裁判的指导思想,以实现司法审判的终极价值——维护社会的公平正义。

矿业权作为兼具民事物权和行政许可双重属性的一种财产权利,在现行法律框架下受公法和私法的共同规范。相比较一般民事物权,矿业权在设立、流转、行使、消灭等方面均具有特殊性。基于矿业权的特殊法律属性,审理矿业权纠纷案件应遵循以下基本理念:

1.依法保护矿业权流转。矿业权作为一种财产权,物权法规定的一类用益物权,可转让性系其内在的一项基本特征,应允许矿业权作为商品在市场上自由流转,提高矿产资源的开发利用效率,实现市场在矿产资源配置中的决定性作用。第一,承认矿业权转让、租赁、承包、合作等不同流转方式的法律效力,尊重当事人基于意思自治作出的利益安排。第二,区分公法和私法两种不同的法律调整模式,尽量发挥行政手段对非法流转行为的处罚和监管作用,减少对矿业权流转合同效力的否定性法律评价。第三,适当分离矿业权的财产属性和行政许可属性,适当弱化行政审批对矿业权流转合同效力的影响。

2.维护市场秩序和交易安全。依法强化行政监管,注意发挥行政机关在维护矿业权市场秩序方面的主导地位,运用行政手段保障“契约自由、意思自治”的交易秩序。第一,以矿产资源勘查许可证、采矿许可证为基础确立矿业权作为用益物权设立、变动的公示公信原则,保护善意第三人利益和交易安全。第二,对以租赁、承包名义擅自转让矿业权的合同,应依法认定无效,防止恶意逃避行政监管。第三,审慎审查矿业权转让的主体、条件、方式、程序,依法实现涉矿法律法规关于运用行政审批、登记等方式监管矿业权转让的规范目的。

3.保障矿产资源合理开发利用。矿产资源的稀缺性、耗竭性、不可再生性等特性,决定了矿产资源开发利用必须走可持续发展的道路。人民法院应适度能动司法,促进矿产资源合理开发利用原则的落实。第一,无证勘查开采,违反矿产资源勘查开采许可管理制度,严重侵犯国家矿产资源所有权,导致国家调控、监管矿业市场的目的落空,须予以否定。第二,依法审理检察机关提起的行政公益诉讼,防止行政不作为和乱作为,确保矿产资源合理开发利用秩序的良性维持。第三,审理矿业权纠纷案件过程中,如发现无证勘查开采,勘查资质、地质资料造假,或者勘查开采未履行生态环境修复义务等违法情形的,应提出司法建议或者依法移送有关机关处理。

4.促进资源节约与生态环境保护。矿产资源同时具有商品属性和生态属性,勘查开采活动具有必然的环境负外部性,审判工作中要注意促进资源节约和生态环境保护。第一,重视政府对矿产资源开发利用进行管制的必要性和重要性,在解决当事人纠纷的同时要兼顾生态环境保护,将之作为利益衡平的重要考量因素。第二,依法受理和审理涉及资源保护的环境民事公益诉讼,保护社会组织提起公益诉讼的积极性,发挥公益诉讼在资源节约和生态环境保护上的独特功能及效用。第三,在自然保护区、风景名胜区、重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等特殊区域内勘查开采矿产资源的合同,违反法律、行政法规强制性规定或者损害环境公共利益的,应依法认定无效。

记者:矿业权出让合同与矿业权取得的关系应如何认识?矿业权作为一种用益物权,为何依据矿产资源勘查许可证和采矿许可证载明的有效期起始日确定取得的时间?

负责人:矿业权出让合同,本质上属于用益物权的设立行为。根据国土资源部《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法(试行)》《矿业权交易规则(试行)》等关于矿业权出让程序的相关规定,采“招拍挂”等市场化出让方式的,受让人须与出让人签订矿业权出让合同,经公示无异议,履行支付矿业权出让价款等相关手续后,持成交确认书、出让合同及其他所需材料,向有审批权限的国土资源主管部门申请办理矿业权登记手续,领取勘查许可证或采矿许可证,方能取得矿业权。目前无法律、行政法规规定此种方式中的矿业权出让合同需经行政审批才能生效。矿业权出让采协议出让方式的,国土资源部曾规定需经由省级国土资源厅或者国土资源部审批,但2015年5月10日国务院明确取消该项非行政许可审批。至于采“批准申请”方式的,若国土资源主管部门与受让人不签订出让合同,自不适用本解释规定。而且《矿业权出让制度改革方案》进一步明确,要推进矿业权竞争性出让,严格限制矿业权协议出让,调整矿业权审批权限,强化出让监管服务。故矿业权出让合同应适用合同法第四十四条第一款的规定,自依法成立之日起生效。

矿业权自何时设立,受让人何时取得矿业权,往往是矿业权纠纷案件处理过程中首先要解决的问题。因矿业权出让中涉及出让合同的签订日期、“招拍挂”确认成交日期、矿业权登记日期、许可证签发日期、许可证载明的权利有效起止日期等多个时间节点,应以何者为准,存在争议。根据矿产资源法等涉矿法律、法规的规定,矿业权在国土资源主管部门颁发许可证后才设立,许可证是受让人是否拥有矿业权的权利外观,除矿业权保留等特定情况外,通常须遵循“有证即有权、无证则无权”的确权原则。故,在现有法律框架内,矿业权登记与物权法上具有确权意义的不动产登记并不完全一致,此亦是不动产统一登记机构暂未将矿业权登记纳入其中的重要原因。鉴于此,本《解释》将受让人取得矿业权的时间确定为矿产资源勘查许可证或者采矿许可证载明的有效期的起始时间。

记者:矿业权转让申请未经国土资源主管部门批准前,依法成立的矿业权转让合同效力应如何认定?转让人无正当理由拒不履行报批义务,应承担何种法律责任?

负责人:矿业权转让申请未经国土资源主管部门批准前,依法成立的矿业权转让合同的效力认定,涉及物权法第十五条、合同法第四十四条以及《探矿权采矿权转让管理办法》第十条规定的理解适用。《解释》认为,虽然国土资源主管部门行政审批的对象系矿业权转让申请,而非矿业权转让合同,且物权法第十五条已将债权合同效力与不动产物权变动进行了区分处理,但由于《探矿权采矿权转让管理办法》明确将矿业权转让合同的效力与矿业权转让审批密切关联在一起,且现行有效,故在认定矿业权转让合同效力时仍应给予尊重,若矿业权转让未得到国土资源主管部门批准,则不能直接认定矿业权转让合同生效,但此时并不意味着依法成立的合同不具有任何法律效力。合同效力的内容可理解包括拘束力、确定力与实现力。不同效力内容,发生效力的时间节点不一定是同时的,可逐步“释放”。就矿业权转让合同而言,双方当事人达成合意即告成立,一经依法成立即具有法律约束力,对当事人即发生拘束力和确定力,当事人非依法律规定或约定,不得擅自变更或者解除,且不得仅以未经国土资源主管部门批准为由主张合同无效。此种认识与合同法第四十四条、《探矿权采矿权转让管理办法》第十条的规定无直接冲突,亦符合民法通则第五十七条、合同法第八条以及民法总则第一百一十九条的规定。

矿业权转让合同依法成立后即具有法律约束力,受让人得依合同约定请求转让人履行报批义务。报批义务是促成矿业权转让合同完全生效并得以继续履行的基础,转让人无正当理由拒不履行报批义务的,必将导致转让矿业权的合同目的不能实现,受让人依据合同法第九十四条第四项规定享有合同解除权。转让合同因转让人拒不履行报批义务而解除的,原则上应适用合同法第九十七条规定,受让人有权请求转让人返还已付转让款及利息、赔偿损失。就此种情形下损失赔偿的性质及范围而言,因报批义务既是转让人应承担的法定义务,也是合同义务的重要组成部分,转让人无正当理由拒不履行该义务,应承担相应的违约责任,而非一般的缔约过失责任。此种制度设计,既能够在合同法基本原理范围内得到合理解释,也有利于填补缔约过失责任范围限于信赖利益保护之不足,有利于惩戒恶意毁约行为,保护诚信守约人的利益,实现实质正义。

记者:矿业权租赁、承包合同的效力应如何认定?对实践中以承包、租赁形式转让矿业权的行为如何界定,《解释》认定此种合同行为无效有何司法考量?

负责人:矿业权人作为用益物权人,有依法处分自己财产的权利和自由。矿业权租赁、承包,是不同于矿业权转让的流转方式,实践中大量存在。矿业权人在不转移矿业权权属的情况下将矿业权的部分权能让渡给他人享用并收取租金、承包费,承租人、承包人支付对价而有限制地行使矿产资源勘查开采权并因此获取收益,不具有天然的目的非法性,不宜当然将其视为矿业权的变相转让或者非法倒卖牟利,并径直以“合法形式掩盖非法目的”为由认定无效,也不宜以未经国土资源主管部门批准为由认定其具有合同效力瑕疵。

关于矿业权租赁、承包合同效力认定的争议,主要来自对矿产资源法第六条、第四十二条,《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第四十二条第三项,《探矿权采矿权转让管理办法》第十五条等规定的理解适用问题。鉴于上述法律、法规并没有明确规定若违反则合同无效,物权法第十五条也将债权合同效力与不动产物权变动作了区分处理;且按照文义解释规则,上述法律法规的规制重点是以出租、承包方式擅自转让矿产资源的行为,而非对矿业权租赁、承包方式的一律禁止。实际上,1986年颁布实施的矿产资源法第三条第四款曾明确规定:“采矿权不得买卖、出租,不得用作抵押”,并在原第四十二条第二款规定了罚则:“买卖、出租采矿权或者将采矿权用作抵押的,没收违法所得,处以罚款,吊销采矿许可证”。但1996年修改矿产资源法时,上述内容均予以删除,也显示矿产资源法修改的立法趋向。故目前涉及矿业权出租、承包的法律规范不宜认定为《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释(二)》第十四条规定的效力性强制性规定,不构成矿业权租赁、承包合同无效的法定依据。在不属于以租赁、承包方式擅自转让矿业权的情况下,矿业权租赁、承包合同应自依法成立之日起生效。

至于以租赁、承包方式擅自转让矿业权的合同认定问题,人民法院应结合具体案情,重点审查当事人是否约定矿业权人仅收取租金、承包费,放弃矿山管理,不再履行矿业权人安全生产、生态环境修复等法定义务,不承担相应法律责任等情形。因矿业权兼具民事物权和行政许可两重属性,矿业权纠纷案件的审理除涉及私权利益的保障之外,还存在司法权对行政权的合理尊重问题。矿业权租赁、承包与矿业权转让系不同的流转方式,其中最主要的区别就是矿业权租赁、承包并不变更矿业权的主体,无须办理矿业权的变更登记,但矿业权人依然负有监控矿山合法经营的义务,履行安全生产、水土保持、环境保护等法定职责,并承担相应的法律责任,租赁、承包期满还存在依约收回矿业权的问题。对当事人根据实际情况是选择采取直接转让方式抑或租赁、承包等流转方式,人民法院应给予必要的尊重,不宜一律将矿业权租赁、承包直接认定为矿业权转让。但当事人若在选择租赁、承包形式的同时,在租赁、承包合同中约定矿业权人仅收取租金或者承包费,放弃对矿山的管理,不再履行其法定义务、不再承担相应法律责任,则构成变相转让采矿权的行为,具有明显规避国土资源主管部门行政监管和审批许可,逃避国家相关税费缴纳的意图。为体现司法对于国土资源主管部门依法行政的尊重和支持,根据合同法第五十二条第三项“以合法形式掩盖非法目的”以及第五项“损害社会公共利益”的规定,应认定此类合同无效,以引导当事人选择合法合规的矿业权流转方式,维护正常的矿业权流转秩序,保障矿业权交易安全。

记者:矿业权抵押有很大的现实需求,但我国法律层面没有关于矿业权抵押的明确规定,《解释》规定矿业权抵押是否具有相应的法律依据?矿业权抵押权的取得规定了登记和备案两种方式,是否存在矛盾?

负责人:矿业权作为一类财产权,其融资功能日益得到肯定,矿业权人以矿业权为自己或者他人债务提供抵押的实践也逐渐丰富。根据物权法第一百八十条、第一百八十四条的规定,作为法律、行政法规未禁止抵押的财产,矿业权上设定抵押并无法律障碍。国土资源部《矿业权出让转让管理暂行规定》第三条规定,矿业权适用不动产法律法规的调整原则;财政部、国家税务总局《中华人民共和国增值税暂行条例实施细则》《关于固定资产进项税额抵扣问题的通知》等规范性文件中将矿产资源确定为不动产中的“其他土地附着物”。参照上述规定,矿产资源可定性为不动产,矿业权适用不动产法律法规予以调整,可依法设定矿业权抵押。

就矿业权抵押合同的效力而言,虽《矿业权出让转让管理暂行规定》第五十七条规定抵押合同签订后要报请国土资源主管部门备案,但并未明确非经备案不生效力;根据物权法第十五条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释(一)》第九条的规定,矿业权抵押合同应自依法成立之日起生效,未办理登记备案不影响其效力。就矿业权抵押权的设立而言,根据物权法第九条、第一百八十七条的规定,矿业权抵押权应自依法登记时设立。由于现行法律、行政法规并未明确规定矿业权抵押的登记机构,国务院《不动产登记暂行条例》亦未将矿业权抵押权列入不动产统一登记范围。目前,各地多依据《矿业权出让转让管理暂行规定》办理矿业权抵押备案,或者依据地方性法规办理矿业权抵押登记或备案。从不动产物权公示的方法和效果来看,备案亦是将抵押事实记载在一定媒介之上,公众可根据需要进行查询。《解释》将实践中已经具备公示作用的矿业权抵押备案视为登记,作为矿业权抵押法定登记机构确定前的过渡措施。需要明确的是,将来矿业权抵押实行统一登记制后,备案应会予以取消,登记和备案不会同时作为矿业权抵押权的公示方法存在,故不存在登记和备案发生矛盾的问题。

记者:越界开采侵权纠纷中什么情况下适用行政前置程序?探矿权人为何不能请求返还越界开采的矿产品及收益?

负责人:《中华人民共和国矿产资源法实施细则》《矿产资源勘查区块登记管理办法》《矿产资源开采登记管理办法》等行政法规,对勘查作业区和矿区范围都有相应规定。所谓越界勘查开采,是指超越批准的勘查作业区或者矿区范围进行矿产资源勘查开采的行为。因越界勘查开采矿产资源而引发的侵权责任纠纷,属人民法院主管范围。但是否构成越界勘查开采,涉及对勘查作业区、矿区范围的界定,属国土资源主管部门的行政职权。故若因国土资源主管部门批准的勘查、开采范围重复或者界限不清,当事人就是否越界产生争议的,应适用行政前置程序,由国土资源主管部门就是否越界先行处理。

矿业权作为用益物权,属侵权责任法第二条规定的依法应予保护的民事权益范畴。他人越界勘查开采,构成侵权的,应当依法承担侵权责任。根据侵权责任法第十五条的规定,结合矿业权的特殊属性,主要责任方式包括停止侵害、排除妨碍、返还财产、赔偿损失等。采矿权系在依法取得的采矿许可证规定的范围内,开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利,故侵权人越界开采所得矿产品及收益,采矿权人有请求返还的权利。而探矿权人仅享有按照勘查许可证规定的区域、期限、工作对象进行勘查以及优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权等权利,并不能进行开采并获得开采的矿产品,至多只能自行销售勘查中按照批准的工程设计施工回收的矿产品。探矿权的实质是“探”的权利,而非“采”的权利。探矿权人就勘查作业区范围内的矿产资源取得采矿权之前,侵权人越界开采的矿产品及其收益仍应归属国家所有,探矿权人对此无权主张返还。就侵权人越界开采行为,探矿权人有权向有关部门举报,人民法院也可依法向国土资源主管部门提出司法建议,由其依法处理。

记者:人民法院为何要对自然保护区、风景名胜区、国家重点生态功能区、生态敏感区和脆弱区等特别区域内矿业权合同效力进行特别司法审查?

负责人:矿产资源具有不同于一般财产的特殊属性,其既属于国家所有,是国民经济和社会发展的重要物质基础,同时又是环境要素的一部分,兼具经济价值和生态价值。矿产资源的开发利用必然会对生态环境造成一定损害,具有明显的环境负外部性。实践中,经济发展和环境保护之间的矛盾突出,有些地方为促进当地经济发展,罔顾国家相关法律规定和生态环境保护政策,在禁止或严格限制矿产资源勘查、开发的自然保护区、风景名胜区、国家重点生态功能区等区域内盲目批准矿产资源勘查开采;矿业权人明知或者应当知道上述特别区域内禁止或严格限制矿产资源的勘查开采,依然通过转让、租赁、承包或者合作等方式进行矿业权流转交易,严重背离绿色发展理念和生态文明建设要求。若允许此类合同继续履行,极易造成上述特别区域内水土流失、植被毁损、生物多样性减少等不可逆转、难以修复的生态破坏和环境污染,违反环境保护法、自然保护区条例、风景名胜区条例等相关法律、行政法规的强制性规定。而且,从国家发展战略和人民共同福祉考虑,在上述特别区域内,即便没有违反法律、行政法规的强制性规定,只要勘查开采行为造成该区域内生态破坏、环境污染,损害环境公共利益,人民法院亦应依法给予当事人所签矿业权流转合同以否定性法律评价。这既是对社会公众的一种政策宣示和行为引导,也符合当前绿色发展和生态文明建设的理念和要求。

需要说明的是,上述特别区域内矿业权流转合同效力的司法审查,系针对先有自然保护区等特别区域的设定,后有合同签订行为的情形,不违反法不溯及既往原则。在矿业权设定在先、自然保护区等特别区域设定在后的情况下,即使矿业权合法性不受影响,实践中也多采取逐渐退出机制,矿业权人亦不得再做扩大性经营行为。

记者:最高人民法院已经制定专门的环境民事公益诉讼司法解释,本解释又规定了涉矿环境公益诉讼,是否有其特殊性?

负责人:《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《环境民事公益诉讼司法解释》)第一条明确规定对已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为,法律规定的机关和有关组织可依据民事诉讼法第五十五条、环境保护法第五十八条等法律的规定提起环境民事公益诉讼。矿产资源既具有财产属性,同时亦是环境要素的一部分。矿产资源的勘查开采所具有的环境负外部性,往往导致矿区及周边区域的水体、土壤污染和水土流失、植被破坏、地面塌陷、生物多样性减少等生态损害。而矿产资源开发利用领域大量存在的无证勘查开采、乱采滥挖、破坏性开采等违法违规现象,更进一步加剧了矿区及周边区域环境污染和生态破坏的严重性,符合环境民事公益诉讼的起诉条件。《环境民事公益诉讼司法解释》主要针对环境污染类公益诉讼进行的规定,而涉矿环境公益诉讼除涉及环境污染外,更多涉及矿区的生态破坏、生态修复,有其特殊性。

实践中,包括政府、矿山企业在内的相关主体对矿产资源勘查开采导致的环境问题,尤其矿区的生态破坏问题并未给予足够重视。2015年7月1日,全国人大常委会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》中,将“生态环境和资源保护”作为检察机关可提起公益诉讼试点的领域之一。2017年6月27日,全国人大常委会审议通过《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉和〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》,正式确定检察机关可针对“生态环境和资源保护”提起民事公益诉讼和行政公益诉讼。本《解释》专门规定涉矿环境公益诉讼,既与现行民事诉讼法、行政诉讼法、环境保护法等法律和司法解释关于环境公益诉讼的规定相契合,亦与环境公益诉讼审判实践和检察机关提起公益诉讼工作联系密切,有助于强化各方生态环境保护意识,具有积极的制度宣示和社会指引作用。

记者:人民法院在审理矿业权纠纷案件中是否存在与国土资源、环境保护等主管部门进行协调衔接的问题?

负责人:在现有法律框架内,矿业权兼具民事物权和行政许可双重属性,其作为自然资源物权,又呈现出公共物品和生态特性,矿产资源领域还存在政策先行、立法滞后等现象。人民法院在审理矿业权纠纷案件时,应正确处理行政监管和市场配置、政策指引和法律解释、公法规制和私法调整、行政判断和司法裁判之间的关系,积极推动建立环境资源司法和行政执法之间的衔接、协调机制。人民法院在判决当事人履行报批义务或者协助报批义务前,可就矿业权是否符合转让条件、受让人是否具备资质条件,或者在拍卖、变卖矿业权或者裁定以矿业权抵债前,针对矿业权人矿山地质环境治理恢复保证金(履约金、备用金、计提基金等)处置情况等事项征求国土资源部门的意见;人民法院受理和审理涉矿环境公益诉讼或者依法认定自然保护区等特别区域内矿业权合同无效的,可根据案件具体情况向负有监督管理职责的国土资源、环境保护主管部门通报;人民法院审理矿业权纠纷案件中,发现无证勘查开采、未履行生态环境修复义务等违法情形的,还可向国土资源、环境保护主管部门发送司法建议,由其依法处理;涉嫌犯罪的,依法移送侦查机关处理,等等。


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