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行政不作为与否定性作为的甄别


667 人阅读  日期:2013-05-25 08:50:44  作者/来源:人民法院报


裁判要旨


法院对不作为行政案件的审查,主要侧重于行政机关的法定程序义务是否履行的问题,而对否定性作为案件的审查应扩展至实体问题,即行政机关的法定职责履行情况,并以实体问题的审查结果作为否定性作为案件的裁判依据。


案情


为了全面贯彻执行中共中央、国务院《关于促进残疾人事业发展的意见》(中发[2008]7号)、国务院《关于加快推进残疾人社会保障体系和服务体系建设指导意见的通知》(国发[2010]19号)文件要求,河南省郑州市广济康复院于2011年5月30日依据法律法规向郑州市中原区教育体育局提请增设残疾幼儿学前教育特教班(中心)。郑州市中原区教育体育局收到郑州市广济康复院的申请后,迟迟不履行法定职责,郑州市广济康复院将该局诉至郑州市中原区人民法院。


庭审期间,郑州市中原区教育体育局于2011年9月30日通过邮寄方式为郑州市广济康复院送达一份《不予受理决定书》。


裁判


郑州市中原区人民法院经审理认为,原告郑州市广济康复院向被告郑州市中原区教育体育局所申请的特殊教育中心,从形式上看不属于具备法人资格的学校,但应属于其他教育机构。被告在收到原告的申请后对其申请的材料应依法予以审查,作出是否准予举办的审批决定,但其却在收到原告的申请3个多月后以不属于本局的审批权限为由作出不予受理的决定,且该决定也未告知原告该申请应由何部门审批,这与行政许可法第三十二条的规定不相符合。被告郑州市中原区教育体育局作出的不予受理决定适用法律、法规错误,原告郑州市广济康复院请求依法撤销的诉讼请求本院予以支持。


中原法院判决:撤销郑州市中原区教育体育局2011年9月26日作出的不予受理决定书,责令郑州市中原区教育体育局对郑州市广济康复院关于请求批准增设特殊教育中心的请示重新作出具体行政行为。


一审宣判后,被告郑州市中原区教育体育局不服,提起上诉。


郑州市中级人民法院经审理,认为一审判决认定事实清楚,适用法律、法规正确,程序合法。


郑州中院判决:驳回上诉,维持原判。


评析


1.对于超期限的行政行为的效力认定问题 虽然许多法律、法规规定了行政机关作出行政行为的期限,但是对行政行为超过法定期限作出后的效力应如何认定没有明确规定。从理论上来说,超过法定期限作出的行政行为也并非无效。行政行为无效应当符合以下条件:行政行为具有特别重大的违法情形或具有明显的违法情形;行政主体不明确或明显超越行政主体职权范围的行政行为;行政行为的实施导致犯罪;没有可能实施的行政行为;行政主体受胁迫作出的行政行为。因此,超期限的行政行为并非一定无效。至于超期限的行政行为是否应予撤销,在司法审查中应当注意以下两个方面:其一,对超过法定期限作出的具体行政行为不应撤销的情况,即程序违法,实体上并未对相对方的合法权益造成侵害的,是看其有无可撤销的内容。其二,对超过法定期限作出的行政行为应予撤销的情况,即程序违法,实体上也直接损害相对方的合法权益,对于该种情况,应予撤销所存在的唯一变量是看该具体行政行为的撤销是否侵害了行政相对人的合法权益。


本案中,原告于2011年5月30日向被告区教体局提请增设残疾幼儿学前教育特教班(中心),被告区教体局在收到原告的申请后对其申请的材料应依法予以审查,作出是否准予举办的审批决定,但被告却在收到原告的申请3个多月后以不属于本局的审批权限为由,作出不予受理的决定。区教体局的不予受理决定,不仅是超越法定期限作出的,而且其决定内容也未告知原告不属被告审批的申请应由何部门审批,其实体上也直接损害申请人的合法权益,理应撤销。


2.行政不作为与否定性作为之间的关系问题 在行政审判实践中,行政不作为与否定性作为是一对容易混淆的概念,这两种行为状态之所以容易产生混淆,关键在于它们都具有否定相对人要求的意思,只不过一个是程序不为,一个是实体不为。而现代行政法理论要求程序与实体并重,从这一理念出发,对于应申请行政行为设置了严格的程序审查制度,行政主体应规范地履行程序义务,在法定期限内作出书面的审查决定,并说明理由,依法送达相对人,否则即构成不作为违法。而对于否定性的审查决定,应视做行政主体的具体行政行为,相对人对此持有异议应起诉该决定,而不宜再以不作为违法作为诉因。由于我国目前尚无统一的行政程序法,行政程序的规定散见于各法律、法规当中,规定的详细程度也不尽一致,从而导致了在行政执法过程中的不规范性。


本案中原告于2011年5月30日依据法律法规向被告提请增设残疾幼儿学前教育特教班(中心)。被告收到原告的申请后迟迟不履行法定职责,是典型的行政不作为;而被告于2011年9月30日通过邮寄方式为原告送达一份不予受理决定书,属于一种否定性作为,对原告的申请从实体上进行了否定:原告的要求是在内部增设残疾儿童学前特教班,区教体局认为法律、法规未规定自己对康复院这样的单位内部增设学前班有审批权,原告的请求不属于被告的受理权限范围。在行政不作为与否定性作为案件中,法院对不作为行政案件的审查,主要侧重于行政机关的法定程序义务是否履行的问题;而对否定性作为案件的审查应扩展至实体问题,即行政机关的法定职责履行情况,并以实体问题的审查结果作为否定性作为案件的裁判依据。


本案案号:(2012)中行初字第21号;(2012)郑行终字第186号


案例编写人:郑州市中原区人民法院  王东方  张慧娟 

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