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如何破解“民告官”难题


1013 人阅读  日期:2014-1-6 9:11:35  作者/来源:凤凰卫视


为什么要修订行政诉讼法?

近年来,政府发展模式和城市化所掀起的征地拆迁热潮中,行政审判依法履行职责的空间大幅收缩,使得行政审判在一定程度上为地方政府所捆绑,在保护公民权益、监督依法行政上的功能打了折扣。

二十多年前,电影《秋菊打官司》里那个挺着大肚子“要讨一个说法”的农妇秋菊,成为一个时代的象征。其实,这部电影就是以行政诉讼法施行为背景的。

行政诉讼法的本质是一部“民告官法”

行政诉讼法是就如何纠正行政机关侵权行为和追究行政机关责任的法律。行政诉讼是人民法院在当事人双方和其他诉讼参与人参加下,审理和解决公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益的行政案件的活动。即行政诉讼必须有一方是公民、法人或者其他组织与另一方行政机关的行政纠纷的存在为前提,但是,仅有这一纠纷并不一定有诉讼,必须是公民、法人或者其他组织向人民法院告了行政机关。

此次人大常委会审议行政诉讼法修正案草案,意味着行政诉讼法是中国三大诉讼法中最后修订的,而且它是一部“民告官法”,即直接规范公民与政府的权利义务,由法院对政府的行政行为做出司法审查。因此,修订行政诉讼法对于建设法治国家、推进依法行政,其意义更为直接。

现行的行政诉讼法施行二十余年未修订,内容已显落伍

现行的行政诉讼法于1990年正式施行,这部“民告官法”对推进中国法治进程有深远意义。二十多年前,电影《秋菊打官司》里那个挺着大肚子“要讨一个说法”的农妇秋菊,成为一个时代的象征。其实,这部电影就是以行政诉讼法施行为背景的。

然而在该法施行的这二十多年里,民事、刑事诉讼法都已经历了两次大的修订,唯独行政诉讼法还保持着当初的面貌。如今,这部法律的内容已显得落伍了。这也是全国人大将其列入修订计划的原因。

中国行政诉讼案件原告胜诉率不足一成

虽然,各地法院近些年来也纷纷推出“行政审判白皮书”,“成绩单”看上去很美,但真问题不容回避。比如,深圳市中院发布的《行政审判白皮书2012》披露:2012年深圳全市法院共新收行政案件2531宗,但行政机关败诉的只有6.8%。如果草率得出结论,认为政府依法行政水平高,鲜有被判败诉的,那就大错特错了。

中国政法大学副校长马怀德此前在接受媒体采访时披露,中国行政诉讼案件原告胜诉率不到10%,审判效果和质量不容乐观,“究其原因,就是地方政府通过各种有形无形的方式对行政审判加以干预。”

事实上,一个普遍问题是,法院不敢、不愿直接判政府败诉,因而积极动员公民一方将案子作撤诉处理,以规避判决,主要是规避做出政府败诉的判决。江苏省高级人民法院行政庭庭长周茸萌称,行政案件实体裁判率不到全部审结案件的三成近七成协调撤诉结案,最高人民法院给出的精确数字是27.21%。

民告官,难在哪?

基层法院受到地方利益的掣肘,往往难以依法秉公裁决当地政府的行政行为。

立案难:民告官的门难进

行政诉讼法实施24年来,中国法院行政案件每年受案量从近千件、上万件到现在的十二万件左右,取得的成绩有目共睹,但相对于全国数以万计的行政机关,不计其数的执法活动,每年区区十二万件可谓九牛一毛都不到。

2011年,全国以不予受理和驳回起诉结案的行政案件,占全部一审结案总数的7.8%,是民商事案件的7.8倍。如果考虑到各地各种“不让秋菊打官司”的土政策,“隐性”的不立案事件更是不计其数。

行政诉讼告状难已成为社会公众普遍反映强烈的问题之一,在法院各类型案件中表现最为突出。这其中固然受地方保护主义影响,人为限制了法院收案量,也有大量案件因现行行政诉讼法对受案范围和起诉条件的不当限制而被挡在了诉讼大门之外。

审理难:法院不敢、不愿直接判政府败诉

即使法院成功立案,由于基层法院受制于地方,其司法公信不彰,导致行政诉讼畸高的上诉率、申诉率、上访率。2011年,全国行政案件的上诉率达到了创纪录的72.85%,是刑事案件的6倍,民事案件的2.4倍;行政案件申诉率也高达8.5%,是刑事案件的6倍和民事案件的6.3倍。与此同时,进京上访数量持续走高,2011年全国行政一审收案数量仅占总数的1.8%,但当年到最高法院登记申诉上访的行政案件,却占全部申诉上访案件的18.5%。前述最高法的法官也坦率地说:“县法院审不了县政府”成为普遍现象,基层法院的一审功能几乎形同虚设。

实践中,行政机关应诉不积极,怠于履行应诉、举证、接受司法审查职责,特别是行政机关负责人出庭应诉更是步履维艰。而诉讼制度本身又缺乏相应的刚性规制方式,导致法院在审查方式和强度上放不开手脚。

另外一个导致诉讼程序失灵的方面是现行行政诉讼法是以撤销行政处罚类型作为制度设计模型的,而在行政管理方式多样化的今天,行政活动方式日益丰富,行政民事纠纷交织的现象相当普遍,很多行政案件形式上是行政争议,实质上往往争议的是基础法律关系,而囿于行政诉讼职能定位在于审查行政行为的合法性,对基础法律关系往往不涉及或涉及得不够,导致行政案件时常成为半截子工程。

执行难:民众败诉付出的是真金白银,政府败诉却只是白条一张

当下的行政法官,在某种程度上,就像一个包身工,只要承办一个案件,不论审结与否,往往都需要负责到底。问题的关键在于出口不畅,即使案件已经审结,只要争议没有平息,或者判决没有执行到位,法官都需要承担一些看得见或看不见的责任。

因此,一方面要健全完善行政案件申诉机制,另一方面,行政机关败诉案件执行难问题,也是导致行政案件出不去的重要原因,司法实践中清理执行积案的重点往往也多发生在行政机关身上。

这里固然有地方党政机关干预司法的因素,但法律制度不够给力,缺乏相应的应对、制裁措施,也是不可忽视的重要原因,有必要在修改法律时重点关注和有效解决。否则,民众败诉付出的是真金白银,而政府败诉却只是白条一张,无疑抵消行政审判职能作用,也稀释法律和司法的权威。

如何确保行诉法成为公民权利救济渠道

随着社会经济结构的变化、法治环境的变化以及诉讼制度本身的发展,现行行政诉讼制度的有些规定不适应,有些规定不完善,行政诉讼法已经到了非修改不可的地步。

地方法院人财物统一管理,没理由再不行使独立审判权

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》已明确:推动省以下地方法院人财物统一管理,确保依法独立公正行使审判权检察权

在地方法院省以下实行直管的情况下,基层法院的人财物不再受制于当地政府,“包袱”已经扔下,基层法院再没有理由不依法行使独立的审判权。

在理顺司法体制的同时,应抓住修订行政诉讼法的契机,积极拓宽公民的救济渠道,更好保障法院的司法审查权。

应当把政府的各类行政活动纳入诉讼范围

目前行政诉讼只能针对“具体行政行为”,而政府制订的规范性文件作为“抽象行政行为”,却不能对其提起诉讼。2007年,福建省平和县下发了一个备受争议的“红头文件”:没有初中毕业证,不能办理结婚证。尽管该文件后被废止,但根据中国 现行行政诉讼法的规定,民众对这样荒唐的“红头文件”,并不能提起行政诉讼。

目前,行政诉讼法规定的受案范围,局限于行政相对人受到人身权、财产权方面的侵害。受案范围狭窄,使得行政相对人的合法权利受到侵害后得不到救济,诸多方面的权利保护处于真空状态。

修订后的行政诉讼法应增容受案范围,避免基层法院恶意限缩解释,使诉讼无法实现。例如,将现行受案范围中的“对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服”修订为“对行政处罚不服”,并增加行政裁决、行政确认、行政合同等,丰富行政行为的种类。把政府的各类行政活动纳入诉讼范围。

依法限制对行政诉讼的调解

现行的行政诉讼法是禁止行政诉讼调解的。但是在行政诉讼案件办理中,有很多案件是通过庭外调解,争议各方达成协议,最终撤诉。依据陕西省高级人民法院《关于建立行政案件协调处理机制的若干意见(试行)》。各地司法界都在尝试对行政诉讼不适用调解的规定又有所突破。当然行政诉讼引入调解还是应有一定条件限制。

例如,对于法律规定了明确标准、范围、幅度、程序的行政行为,不能通过调解对之加以随意处分。依法限制对行政诉讼的调解,以制度硬约束法院及时对政府的违法行为做出判决,避免以调解代替判决、久调不判。

新行政诉讼法作为三大诉讼法修订的收官之作,应服膺时代的期待,拓宽公民对于违法行政行为的救济渠道。“包袱”已扔,中国的行政诉讼当轻装前进。

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