行政机关不能通过法律的选择创设处罚权
1283 人阅读 日期：2012-06-15 12:53:52 作者/来源：法院报
【案情】
2008年6月，某药业公司与王某签订承包合同，将药业公司原药二部承包给王某，用于生产甲苯磺酰氯等剧毒危险化学产品，并约定：在承包期间，王某在进货、销售、办理剧毒化学品公路通行证、开具增值税发票等均可以药业公司名义进行。至2011年1月22日，共生产甲苯磺酰氯3314.8吨，销售收入为2969万余元。因药业公司一直未取得危险化学品安全生产许可证，擅自从事危险化学品生产，县安全生产监督管理部门依据安全生产法第八十四条的规定，对药业公司作出责令停产，没收违法所得2969万余元，并处罚款2969万余元的行政处罚。药业公司不服，向县政府提起行政复议，县政府复议维持了该行政处罚，遂提起行政诉讼。
【分歧】
县安全生产监督管理部门（简称安监部门）对危险化学品生产企业的违法行为是否具有行政处罚权，在审理过程中产生了两种不同意见：一种意见认为，根据安全生产法、行政处罚法等相关规定，县安监部门具有行政处罚权；另一种意见认为，在不同的生产领域中，危险化学品生产存在一定的特殊性。根据安全生产许可证条例和危险化学品生产企业安全生产许可证实施办法的相关规定，危险化学品生产企业安全生产许可证的颁发和管理主体是国务院安监部门或省、自治区、直辖市政府安监部门。对于行政处罚的主体，根据安全生产许可证条例第二十三条的规定和危险化学品生产企业安全生产许可证实施办法第五十三条的规定，由安全生产许可证颁发管理机关决定。由此，行政处罚的主体应该为国务院安监部门或省、自治区、直辖市政府安监部门，县安监部门不具有行政处罚权。
【评析】
笔者同意第二种意见，具体分析如下：
行政领域涉及的法律规范层级和门类较多，像本案所涉的危险化学品生产领域，安全生产法、安全生产许可证条例、危险化学品安全管理条例、危险化学品生产企业安全生产许可证实施办法等构成规范危险化学品安全生产的法律体系。其中，安全生产法是法律，安全生产许可证条例、危险化学品安全管理条例是行政法规，危险化学品生产企业安全生产许可证实施办法是部门规章，此外还存在其他部门规章及地方性法规和规章。在法律适用的过程中，如何识别法律依据，解决法律规范冲突，对行政审判具有重要意义。当调整同一对象的不同法律规范因规定不同而发生冲突时，应当按照立法法规定的上位法优于下位法、后法优于前法以及特别法优于一般法等法律适用规则，判断和选择所应适用的法律规范。
根据安全生产法第九条第一款和第九十四条规定，县级以上安监部门对行政区域内安全生产工作实施综合监督管理，决定行政处罚。由此，安全生产法对于行政处罚主体的规定是县级以上安监部门。根据安全生产许可证条例第三条第二款的规定，省、自治区、直辖市人民政府安监部门负责除国务院安监部门管理之外的危险化学品生产企业生产许可证的颁发和管理，并接受国务院安监部门的指导和监督。根据安全生产许可证条例第二十三条的规定，本条例规定的行政处罚，由安全生产许可证颁发管理机关决定。由此，行政处罚的主体仅限于国务院安监部门或省、自治区、直辖市安监部门，而不包括市、县安监部门。可见，对危险化学品生产企业违法行为进行处罚的主体，安全生产法和安全生产许可证条例及危险化学品生产企业安全生产许可证实施办法的规定不一致。安全生产许可证条例和危险化学品生产企业安全生产许可证实施办法将对危险化学品生产企业违法行为进行行政处罚的主体限定为国务院安监部门或省、自治区、直辖市安监部门，是否缩小了上位法的行政主体或其职权范围？根据安全生产法第九十四条的规定，有关法律、行政法规对行政处罚的决定机关另有规定的，依照其规定。该法律条款特别强调对行政处罚的决定机关法律法规另有规定的，按照其规定，属于立法授权条款，其授权目的是对特别事项作出特别调整，这主要是危险化学品生产领域的特殊性所决定的。因此，安全生产许可证条例第三条第二款和第二十三条将对危险化学品生产企业的违法行为进行行政处罚的主体限定为国务院安监部门或省、自治区、直辖市安监部门，不属于缩小行政主体或其职权范围的情形，没有违反上位法的规定，且安全生产许可证条例属于行政法规，符合安全生产法第九十四条的规定。
上位法与下位法发生冲突，适用上位法的规定，体现的是法律效力的优先性原则。当上位法与下位法不存在冲突的情形下，应该优先适用规定更加具体、更加详细的下位法。因此，在危险化学品生产领域，在上位法安全生产法对于行政处罚的主体规定比较原则的情况下，应该适用规定明确、具体的安全生产许可证条例，参照适用危险化学品生产企业安全生产许可证实施办法。具体到本案，县安监部门在没有法律、法规授权或委托的情形下，排除适用安全生产许可证条例和危险化学品生产企业安全生产许可证实施办法，选择适用规定较为原则的安全生产法，创设行政处罚权对医药公司进行处罚，超越了法定职权，应予撤销。
赵 龙 戴伟民
（作者单位：浙江省湖州市中级人民法院；安吉县人民法院）
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