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我国进入纳税人权利觉醒时代 催生政府行为变革


1081 人阅读  日期:2011-01-09 18:45:23  作者/来源:中国新闻周刊


“税感”时代

无可否认,中国已经进入了纳税人权利觉醒的时代。1月4日,A股暴涨,领头羊是涨幅达8.88%的万科。万科和一众地产股暴涨的原因,则是传言房地产税细则最近将公开。无论这一传言是真是假,都足见房地产税的杀伤力——它改变的不仅是房价,股价,还有人们的心理预期,以及,伴随着纳税人权利的觉醒而来的问题:作为一个共和国纳税人的义务和权利。

曾经的中国人对税收无知无觉,亦不知自己作为纳税人的权利。而现在,税收越来越真实地被人们触摸,同时敏感起来的,还有作为纳税人的意识。中国,进入了一个“税感”时代。一个个具体的纳税人,在工资单上、加油卡上、每一次拉动内需的消费行为中,都为政府提供了税款,尽到了一个公民的义务。但相应的,征税者,也即政府工作人员,也必须提供相应的服务,来让纳税人缴纳的税款觉得物有所值。在这其中,无论是一个纳税人,一个地税局的征管员,一个税法专家,还是一个财政部门的研究者,其地位都是平等的。每个人皆有自己的合法诉求,每个公民合法的博弈也厘清着税的要义,彰显着这个国度税之为税的尊严。税收法定、政务公开、权利与义务相对称、财政配套改革,这实践中的每一步,刻下的不仅是具体的税的博弈,还有我们国家进步的足迹。

“税民”的觉醒

义务催生的权利,和权利相称的义务,由此成为一国公民不可回避的现实存在

本刊记者/周政华

“这个房本上写的是我舅舅的名字,还有一套挂在我儿子名下,另外我和我老婆各有一套。”拥有四套房子的陈志远对地产中介说,政府真要收房产税,“大不了就卖几套,实在不行就和老婆办离婚。”

房产税在北京等城市的试点尚未开始,就已被陈志远这样的富人们“见招拆招”。地产商却远没这样忧心忡忡,华远集团董事长任志强安抚购房人说:“不用担心房产税,要买房你可以使劲买。”在过去半年里,一场围绕着房产税的全民大讨论之后,人们关心的焦点已经从房产税如何影响房价,逐渐盯向那只看得见的政府之手,“为什么征税,怎么征?”

税收,一个公民的义务与权利

纳税在中国首先是一种现代国家公民的义务。1982年《宪法》第二章“公民的基本权利与义务”第五十六条规定:“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。”根据这一规定,凡中国公民必须履行向国家缴纳一定税款的义务。其特点是具有强制性和无偿性。财政部公开数据显示,中国目前的税收收入已占到财政收入的95%以上,是财政收入最主要的来源。

但日益被纳税人感知到的税收,也越来越刺激着中国纳税人权利的觉醒。“算计”纳税额度、关心政府税收使用、要求税款支出更多用于民生等,也越来越成为纳税人关心的范围。2010年岁末,北京治堵方案一出,北京问天律师事务所律师助理叶晓静,便向北京市公安局、财政局、交通委提交了政府信息公开申请表,申请上述三个部门公开北京市目前的公车数量和使用情况。

与叶晓静一样,主张纳税人权利的公民越来越多。2010年12月20日,辽宁省抚顺市财政局通过网上招标,采购了7台苹果i-Touch4当存储用的U盘一事曝光后,引起了网民热议。随后两天内,中共抚顺市委、市政府回应,抚顺市财政局已经叫停了此项采购项目,并称“要认真整改政府采购程序和审核环节”。

这一切的变化均源于财产权利在中国的普及和随之带来的权利意识的觉醒。在改革开放以前,计划经济由于其全要素资源的分配性质,公民个人对于税收并没有明确的感知。1954年《宪法》规定了纳税义务,但1975年、1978年《宪法》取消了这个规定。改革开放30年之后,当公民们拥有更多的财产和更多的收入之时,企业和个人纳税,已成为每一个公民必须面临的一个现实。1982年《宪法》恢复了纳税人义务这一规定。

中国实行以流转税(属间接税)为主体的税收制度,这与西方财产私有制度下形成的以所得税(属直接税)为主体的税收制度形成了对比。据国家税务总局的统计,2010年前九个月,国内增值税、消费税和营业税等“流转三税”,占同期国内税收总额的50%以上。

间接税虽然带来的“税痛”不那么敏感,但直接税的上升,却让公民越来越感觉到与纳税相对应的权利。2010年12月财政部公布的前11个月财政收支情况显示,累计全国个人所得税收入4432亿元,同比增长22%,增速比当月累计的财政收入高出近6个百分点。

个税的增长是由具体的纳税人从工资中代扣代缴的。这一直接的税种催生了对于纳税人权利的诉求。2009年11月6日,国家税务总局公布《国家税务总局关于纳税人权利与义务的公告》,首次明确了中国纳税人的权利与义务之间的关系。该公告在“纳税人权利”中,明确将知情权、保密权、税收监督权等十四项权利载明,并同时明确了税务登记和按时缴纳税款的10项义务。

义务催生的权利,和权利相称的义务,由此成为一国公民不可回避的现实存在。这一现实,也越来越多地催生着纳税人权利的落实,以及政府行为的变革。

税负轻还是重?

全国人大常委会办公厅工作人员发现,民众参与立法的热情,远比想象的要高。2010年10月29日,他们把《中华人民共和国车船税法(草案)》在人大网站上公布,过了一个月,总共收到了近10万份书面意见,其中,赞成草案将行政法规上升为法律的有35779条,占36.77%;要求对草案进行修改、降低税负的有53137条,占54.62%;反对制定车船税法的有8379条,占8.61%。

此前,人大常委会在初审上述法律草案时,温孚江委员认为,“税收不能老想着从老百姓口袋里掏钱。”

车船税所引发的公众高度关注,只是当前中国纳税人税权意识觉醒的一个缩影。但是,至今纳税人也说不清楚,政府究竟从自己口袋里拿走了多少税收。

某门户网站在2009年2月进行的“一生都交多少税”的调查中显示:45%的受访者表示,“不知道,我连自己交了什么税都不清楚,超过一半的受访者表示,“我交了税但不知道税干吗用了。”

北京传知行社会经济研究所出版的《2008年公民税权手册》“掀开了那个盖子”:“在个人所得税之外,中国有20多个大税种及其分支。这些税收有一些不一定收在每个人头上,但是通过市场,都会通过价格传递给每一个人。”

这本手册告诉了很多中国人并不知道的“常识”:一袋售价2元的盐,包含大约0.29元的增值税和0.03元的城建税;每当你喝掉一瓶售价3元的啤酒,就为国家贡献了近7毛钱的税收;烟民更是纳税大户,一包8元的烟,其中包含大约4元多的税。

2008年全国“两会”上,中共重庆市綦江县县委书记王越称,在他的家乡“一头猪竟要收15种税费”。猪肉价格低迷时,农民养一头猪只能有七八十元的收益,还要交近60元的税费,那时距政府废除农业税已经快两年。

中国社科院财政与贸易经济研究所的专家们,试图从“一般预算收入、政府性基金收入、预算外收入、土地有偿使用收入、社保基金收入”等五个方面计算全口径的政府收入,并认为这能够反映中国真实的宏观税负水平。

2010年9月,中国社科院的专家们公布了研究结果:2009年,中国政府的总收入为10.8万亿元,占当年国内生产总值的32.2%。负责这项研究的中国社科院财贸所所长高培勇认为,“十二五”时期,要适当控制全口径的财政收入占国内生产总值的比重。

“必须高度重视社会成员关于税负高、感觉不公平的抱怨。”财政部财科所所长贾康对《中国新闻周刊》表示,这其实主要是与收入分配的格局与收入差距相关,也和服务型政府建设不到位有关。

税改进入深水区

一面是民众对于加税的质疑,另一面是政府感叹税收不够用。

国家税务总局局长肖捷2010年10月公开撰文指出,“目前,政府集中的税收收入还无法满足迅速增长的公共支出需求,有必要随着经济发展逐步合理提高税收收入占GDP的比重。”

政府对于教育、社保、医保、保障房投入的加大,便意味着上述增加税收的合理性。此前,财政支出中对于社会保障的不足,曾备受指责。早在1993年,中共中央、国务院制定的《中国教育改革和发展纲要》中就明确提出:“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例,在本世纪末达到4%。”但截至新世纪的第十年,“4%”的目标仍未实现。 

与此同时,中国的税收体制改革也进入了最为纠结的时期。

向以所得税为主的税制结构转变,已是大势所趋。早在“十一五”计划中,政府就指出了税改方向之一:“实行综合和分类相结合的个人所得税制度。改革房地产税收制度,稳步推行物业税并相应取消有关收费。”

在中国社科院财贸所所长高培勇看来,上述两种税收属于完全意义上的直接税,对于“中国税收制度的完善是至关重要”。

但直到“十二五”,个税改革仍然迟迟未动,“十一五”规划中“稳步推行物业税”的提法,在“十二五”规划中也被“研究推进房地产税改革”取而代之。

此外,中国政府征收的个人所得税,其目标为调节收入分配差距,却某种程度上成为工薪阶层的负担。财政部2010年3月披露的数据显示,2009年,国内65%的个人所得税来自工薪阶层。反观新加坡,同期,占人口总数20%的新加坡富人贡献了93%的个人所得税,个税基本都由富人承担。

“个税综合改革和物业税,是最难啃的骨头,即便付出艰辛努力,但至今仍没有进展。”高培勇对《中国新闻周刊》表示,“十二五”中国的税改重心将会放在健全直接税上,但这注定是一项难度相当大的任务。

税改为何如此之难?天津财经大学财政学首席教授李炜光向《中国新闻周刊》表示,与间接税不同的是,直接税是要老百姓直接从腰包里把钱掏给政府。进行直接税的改革,需要拥有良好、稳定的社会环境才有可能。

“改革目标是不可动摇的。”在高培勇看来,无论是个税综合改革,还是开征物业税抑或房产税,对于现行税制来说,都需要对“现行税制做出革命性调整”。

一个中产的税生活

税负轻重与否,更多地与纳税人的主观感受有直接关系,即纳税人缴纳的税收是否能为公众提供相应的配套公共服务

本刊记者/庞清辉

“我对自己一个月、一年、一生要交多少税,并没什么清晰的概念。”王朝,一个已过而立之年的北京普通白领,2003年毕业于南京一所知名大学。工作7年,婚龄2年,小孩计划中,有房(北京西南三环,有贷款),国产车一辆。

2010年12月2日,财政部税政司综合处处长周传华公开表示,“十二五”期间,将稳步推进房产税改革,而车船税法草案征求意见也于11月30日正式结束。按照草案,1.6升以上至2.0升(含)的税额为660元至960元,4.0升以上的税额为3600元至5400元。

房产税,车船税,让税负问题立马成为王朝身边朋友喝酒吃饭时必聊的话题。

虽然王朝从来不清楚自己生活中跟税打了多少交道,但在房产税山雨欲来之际,王朝的纳税人意识被刺激起来了。他打算好好算算自己日常生活中究竟有多少收入变成了税负,自己又享受到了哪些纳税人的权利。

“一看工资条,我就强烈地感觉到自己是个纳税人。”

王朝算得最清楚的一笔税,是自己工资条上的税额:1025元。在王朝的印象中,他最开始感知到的税,就是工资中扣掉的税。

王朝大学里学的是旅游管理专业,2003年毕业却阴差阳错进入了北京海淀一家国内知名的英语培训机构。当时,试用期工资是每月800元,结束后工资1500元,那个时候的个税起征点还是1600元,“不用交税,但也基本上是那种高基尼系数的贫困人群。”回想起那个时候,王朝说自己就是当年的蚁族。

2007年12月29日,十届全国人大常委会第三十一次会议通过了关于修改个人所得税法的决定,个人所得税起征点自2008年3月1日起由1600元提高到2000元。同样是在这一年,王朝抱着一个大纸盒,从市场营销处升职到了网络课堂营销的小组负责人。

王朝的收入也涨到了每月万元,基本工资4000元,绩效工资5000元,伙食补助1000元,学历职称、交通、通讯补贴300左右。“每个月发工资时都会交1000元左右的税吧,税这个东西啊,就是我心里一根小肉刺:平时没什么感觉,一到发工资的时候看看那笔账就觉得疼了,就强烈地感觉自己是个纳税人了。”

王朝知道西方有句名言:人一生中,永远无法避免的两件事就是死亡和纳税。尤其是在正规的单位工作,税都是单位直接代缴代扣的。“皇粮国税,总是不可避免的,习惯了也就没太在意,交税的明细我也没有关注过,你关注了也不能像菜市场买菜一样讨价还价。”

虽然王朝可以一口说出他缴纳的个税,但他并不熟悉它的计算方法。直到要接受《中国新闻周刊》的采访,他才了解到,个税的数据是按照目前实行的个税累进税率计算出来的:起征点为2000元,超过2000元到2500元的部分税率为5%,超过2500至4000元的部分税率为10%,超过4000元至7000元的部分税率为15%。

同样,王朝的太太每个月的工资是6750元,工资性补贴500元,也需要交个人所得税452.50元。众所周知的是,中国个人缴纳所得税的税基是个人而不是家庭,以2000元个税起点来算,实际上一个家庭会出现二人或三人以上的“重复纳税”行为。

“中国个人所得税的税收总量,并不是平均或合理地分摊到各个纳税群体身上的,中国实际上只有2000万夹心阶层人在交个人所得税。”中国社科院社会政策研究中心秘书长唐钧接受《中国新闻周刊》记者采访时曾表示。

2010年8月23日,全国人大常委会听取预算工作委员会报告时,预工委建议,精简归并某些性质相似、功能相似或重复征收的税种,适当提高居民生活费用扣除标准。“其实,哪怕多交点税,哪怕工作更辛苦一些,我也想获得更高的收入。”这是王朝的心声,他自己也觉得奇怪,他和很多朋友都觉得税高,但是比起冀望个税少交来,大多数人都更希望能涨点工资。

税,无处不在

王朝之前以为个人所得税是他唯一需要交的税,其实了解以后他才知道,情况并不是这样。

中国目前的税种主要以流转税为主。所谓流转税,就是增值税、消费税、营业税等,它们都是在商品流通环节征收的税种,也就是说,每个纳税人其实已经通过购买商品和服务交了税。

王朝了解这些“不知不觉”的税,是从他太太常用的化妆品开始的。他一直很难理解那些瓶瓶罐罐怎么就能价值成百上千块钱。上个月是太太的生日,他买了一条项链和一套化妆品,项链价格为1800元,这中间包含了180元的消费税,近1000元的化妆品,竟然包含了400多元的消费税。

原来如果用100元买化妆品,要交税款除14.53元的增值税外,还包含25.64元的消费税和4.02元的城建税;就像如果你花100元买衣服,其中包含14.53元的增值税和1.45元的城建税一样。

“这对女人来说太恐怖了,以我老婆计算,每年花在化妆品上的费用大概是6000左右,那么要交:(6000/100)×(14.53+25.64+4.02)=1270,二十年就是25428元!衣服就更不用算了,是化妆品的好几倍。”由此,王朝对税产生了很大的兴趣,王朝开始查阅资料,并且爱上了每天“算税”。

早晨起床上班,王朝花3.5元买了一块面包,花1.5元买了一袋牛奶,他算了一下,要缴纳的增值税是5×17%=0.85元。再拿生活中做饭必不可少的食盐来说,1袋盐价格为2元,其中就包含大约0.29元的增值税和大约0.03元的城建税。而每瓶3元的啤酒包含大约0.44元的增值税、0.12元的消费税和0.06元的城建税。王朝虽然不抽烟,但是他知道,一包8元的烟,那么其中大约4.70元是向国家缴的消费税、增值税和城建税。而最近媒体报道,国税总局正在制订新的烟草税调整方案,2011年将实现烟草“税价联动”,将税率增加反映在零售价上。

此外,如果王朝和太太不想做饭,去餐馆吃饭,最后结账时不论付多付少,所付餐费的5.5%都是营业税及城建税。如果去理发店理发,同样所付费用的5.5%是营业税及城建税。

王朝的老婆爱弹钢琴,他们刚去大剧院听了一场钢琴演奏会,票价为960元,中间包含48元营业税。而每周看一次电影,票价为35元,包含10元营业税,和同事“K歌”,600元里包含的营业税约为120元。

让他最意外的还有,他的手机费如果是每分钟0.30元,其中约有1分钱是营业税及附加税费,王朝每月的手机费大概是300元,那么其中约10元是缴的税。“还有如果在银行有存款,取得了利息,不论利息有多少,都需要缴纳20%的利息税,哪怕只有5分钱的利息,也要交1分钱的税。”在算完日常生活所关系到的“税”之后,王朝大吃一惊,他没有料到还有这么多的税种,赚钱要交税,花钱要交税,“原来税无处不在啊!”

中国人民大学财政金融系系主任、中国税务学会副会长安体富向《中国新闻周刊》介绍,在西方,如美国,个人所得税占的比重很大,大概45%,而中国个人所得税实际在整个税收里还占不到总额的7%,中国的大部分税收收入来源于流转税。“在中国,这些流转税占的比重很高,它是通过把商品价格卖得贵一点转嫁出去的。也就是说,真正体现的税负,是与商品流通相关的,最终体现在消费层面,这种税说不清楚每个人交了多少。” 安体富告诉《中国新闻周刊》记者。而在美国,每一笔消费中的税金,都明明白白地打印出来,并由纳税人支付,使得每个人支付的税额透明度极高。

安体富认为,中国以流转税为主的税收体制,其主要承担者是劳苦大众,从调节收入分配来说,流转税不是缩小了收入差距,而是有可能扩大了差距。

房车“重头税”

还有两件东西,让王朝更加敏锐地感觉到了税的“气场”,那就是他一毕业就梦想着的房和车。

2008年10月,王朝结婚了,在经过无数次的心理斗争之后,王朝在西南三环狠心买了一套房。其实在2005年,王朝和家人曾在河北老家3000元/平方米买过120平方米的房子一套。一直在北京发展,老家房子空着,看好现在这个房子后,王朝把老家的房子卖了,不到60万。当时北京这个房子价格处在小低谷,是16000元/平方米,王朝想买的两居室都卖光了,咬了咬牙,王朝首付100多万,贷款100万,买了个三居室。

“买房子的首付= 老家卖房+父母资助+股票清仓。”王朝说他热爱北京这座城市,房子过完户,那天晚上坐在出租车里,他觉得那天夜里的北京灯光特别璀璨,眼睛不由自主地就湿润了。

王朝记得,购房款中除了1%的中介费、按平米计算的测绘费和公共维修基金等费用外,交了契税、印花税、营业税等10多万的税。但是,这套房子中到底含有多少税款?全国人大代表、重庆市政协副主席陈万志曾表示,目前涉及房地产的税种有12项之多,涉及房地产的收费多达50项,两者共计62项。根据中国土地勘测规划院发布的地价监测结果,中国29个重点城市的地价房价比均值为31.8%。这约30%的地价,以及开发商缴纳的约13%的营业税、土地增值税、所得税等,最终都由购房者承担。

买房到底交了多少税,王朝还是没算出来。但最近,他在关心关于房子的另一个税:房产税。如果房产税真的能降房价,王朝还是很支持,可是他担心的是,房产税如何征收?

新华社1月4日披露,目前,中央和地方对于房地产税征收的目标尚未取得一致。财政部和国家税务总局两部委的主要意见是,整合现行房产税和城镇土地使用税为新税种——房地产税。但目前在重庆和上海对居民自住房屋征税的方案,是改造现有的房产税,将征税范围扩大到居民自住房屋。这一方案无需开设新税种,只需修改现行《房产税暂行条例》即可。

各地界定“二套房”的标准不尽相同,王朝曾经在老家有过一套房,卖房的时候并未正式过户,北京这个房子如果算是二套房,按二套房征税的话,自己岂不还是要为这套房子继续交税?虽然并不明确房产税的具体规定,但一想到未来的达摩克利斯之剑高悬头顶,王朝心里直发紧。

房和车,王朝称它们是男人的大玩具。买了房,2010年初,王朝和家人商量买了一辆国产车,1.8升排量,10万多一点。买车的时候王朝先到专设的税务窗口交了车辆购置税,然后才能办理车辆牌照等手续。“车辆购置税和车船使用税交了差不多1万元。”再后来,王朝才知道,自己的车还交了14530元的增值税、差不多3000元的消费税和1800元的城建税。也就是说,车价的近20%是税款。

而根据征求完意见的《中华人民共和国车船税法(草案)》,车船税马上上调。王朝算过,按照新的车船税法草案,1.6升排量以上的车主所承担的车税增加了0.5倍~9倍。小排量车年缴税360元,最大排量车年缴税将达到5400元。“我的车现在一年是480元,到时候无非再多交一两百块钱,说实话对生活质量不会有什么影响,买得起大排量车的肯定也不会受那几千块钱的影响,就是心里不舒服呗。”

除了车船税,算税算上瘾的王朝还算了每天用汽油的税。“北京的93号汽油如果按每升为6.90元计算,其中包含0.99元的增值税、0.28元的消费税和0.13元的城建税。三者占油价的20%。我每月的汽油开支是400元,其中80元是税款。”

“我交税,你给我提供什么公共服务?”

快七年了,王朝的工资从1500涨到了近万元,但对自己和家人未来的社会生活保障,他还是觉得很吃力。

曾经拿3000元工资时,王朝觉得,“即便有个税,它固然是负担,但是减少或免除个税其实并不能给我的生活带来多大的改善。”除了拼命努力涨工资,王朝最怕的是每月的“巨额房贷”、怕年迈的父母生病,还有将来他们计划中的小孩上学的问题。“就算把个税全免了,也无助于缓解这些方面的消费负担,这些方面不想消费都不行。”在王朝心里这些才是最大的负担,孩子还没生出来,他就开始担心孩子幼儿园入托的问题了。

就在今年,王朝在某部委工作的一位同班同学古清,跑了半年多,找了好多关系,孩子的幼儿园才搞定。虽然备受王朝的羡慕,但古清在接受《中国新闻周刊》采访时,却表示了他的担忧,“我们六十岁时,肯定享受不到现在这些老干部的待遇,养老医疗等未来会有很大的变化。”

在古清看来,公务员最大的福利就是能分到房子。2009年,他本人就在六里桥分了一套57平方米的房子。“一个质检总局的公务员朋友等了五六年也还没有房子,有很多人再等几年也没有,也要自己买,可是公务员的工资也不会因为勤奋而增加。”今年,三岁的儿子上幼儿园,身为公务员的古清也交了很多赞助费。

王朝告诉记者,他身边很多人对未来的社会保障是否安全都感到很有压力。王朝英语培训的对象有很多是外国人,与这些老外相比,王朝越发觉得不安。来自加拿大的Paul没有任何迟疑,称加拿大的税负也很高,“但是,税收政府给了他们安全感,这个安全感来自政府对教育、医疗、养老和失业方面的保障。”王朝说。

除了类似王朝这样的中产有这样的不安全感,一些中小企业的老板也有类似的感受。温州女企业主刘萍接受《中国新闻周刊》采访时,正在从温州飞往北京的飞机上,她只感觉机票涨了点。不仅有大排量的车,刘萍在北京也有几套房,她认为,“无论是房产税还是车船税征收,那点钱对生活没有大的影响。”

对自己的未来,刘萍从来没指望社会保障来提供安全感,刘萍从来不懂也不关心收入分配改革、社会保障完善等话题。但是近年来,她和身边的企业主“开始担心的是贫富分化”。刘萍知道很多外地在温州工厂里打工的工人的艰辛和生活窘迫,“很多老板怕的是他们有一天是否会绑架自己的孩子。”

清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明教授提供的数据显示,2009年全国财政收入约6.85万亿元,医疗、教育、社保就业三项支出占比仅14.9%。而在美国,同样这三项上的开支已相当于联邦政府总开支的61%。

“税负高不一定意味着重,税负低也不见得轻。税负轻重与否,更多的与纳税人的主观感受有直接关系,即纳税人缴纳的税收是否能为公众提供相应的配套公共服务。我们国家的税负肯定没有欧洲那么高,但我们政府提供的公共服务不足。”安体富告诉《中国新闻周刊》,这就是为什么政府总觉得宏观税负低,而普通民众又总是感受税负不低的矛盾所在。

一个“税官”的征税小史

中国的财税史,其实也是一部收税人和交税人的博弈史。纳税机关的权力不断得到约束,纳税人的意识在纳税过程中崛起

本刊记者/庞清辉

在中国,当个基层“税官”不容易。征税者与纳税人这两个法律上的平等主体,更容易被人描述成猫和鼠的故事,征纳双方既非缔结了秦晋之好,也非视若仇雠,更多的是税收利益的博弈,在博弈与反博弈中,双方的权利与义务此消彼长。

七十多岁的中国财政学会副会长安体富在接受《中国新闻周刊》采访时给出了他自己这么多年的一个总结:“交税是每个人的义务,否则社会无法运转、公共产品也无法提供。税收无所谓痛苦,需要关注的只是公平与合理。”

“拿着算盘是身份的象征。”

温州的商品经济在中国起步最早、发展最快,曾以“小商品、大市场”闻名全国,是中国个体私营经济的先发地区和股份合作经济的发祥地。在这商业至今仍是中国最发达的地区,纳税人和征税人曾上演过一幕幕悲喜剧。

1984年,改革开放刚刚开始,百废待兴,各行政部门都需要充实人,高中毕业的张光辉,经过乡镇,区里,县里考试,成了温州市永中镇永强税务所的基层税务人员。“那时候城市和乡镇差距很大,一个村出来工作的不到一两个,觉得跟进入天堂一样”,2010年12月末的一天,张光辉在温州一间咖啡馆里接受《中国新闻周刊》采访时,回忆往事不胜感慨。

当时的税收工作只需要完成两件事:征收税款,完成任务;汇结税款,结报完税凭证。工作没什么技术含量可言,凭的只是经验,只要能完成税收任务,就算把工作做好了。

“当时就知道农业税,很多税都刚起步。”20岁的张光辉一个人就管理着700多户个体户。每天挨家挨户收税,张家5块钱李家7块钱。“起早摸黑,一天只能走几十户。”“送税上门,迟了罚款”,是当时张光辉“发明”的,为此他还被请到省里介绍过经验,在全省推广。

除了走家串户,张光辉每月还要有几天做报表,当时的报表都是手工画出格格,手工填写的,每月存到银行的税钱也就是几百块钱,后面还总是跟着几块几角钱。

所以张光辉的算盘很厉害,那个时候,“拿着算盘是身份的象征。”张光辉说。即使现在采用计算机的税务系统已经很发达,系统升级了又升级,打了补丁再打补丁,他的算盘还保留着。

温州的小鞋厂很多,上个世纪80年代还没有流水线,没有订单和合同,也没有人开发票,张光辉就靠“数凳子”来收税。做鞋帮的师傅坐在凳子上,一个师傅做多少个鞋帮,数出凳子,就能算出厂里出了多少双鞋。“有时候明明有十个人加班,我们一出现,他们就跑出去晒太阳,好像很不忙。我们那时候跟现在的城管一样。”

在中国实施计划经济体制时,国家并没有向个人直接收税,而是要求盈利的机构和单位,主要是国有经济单位上缴一定的收益。虽然在性质上这和税收没有太大的区别,但“税”在国民生活中并没有显现出来,而“税”这个概念在人的头脑中更是一片空白。

“个体户的纳税意识最不强,脾气不好的经常会打架。”张光辉经常跑来跑起、磨嘴皮子才能说服个体户主办税务登记,去收税钱的时候又经常面对质问:“我做生意租房子给人家房钱,用电给人家电钱,我用你税务所啥了,凭啥给你税钱?”一旦要从自己的口袋里拿钱缴税,大多数人从心理上不舒服,一种本能的反应就是逃和躲。

“碰到就是没收罚款,拿东西封厂,那时候执法也没有什么规定。”而很多基层的税务人员也曾为此付出过生命的代价,就在几年前,在温州的一个农贸市场,一个税务人员还被杀猪的用杀猪刀给杀死了。

不只经济活跃的温州地区,在全国其他地区,这种情况都很严重。山东省平邑县原国税局长岳茂祥,曾经组织在平邑县几个乡镇成立了密报协税护税委员会,在村庄成立了密报协税护税领导小组,在各个交通要道的路口、集贸市场、临时交易场所设立协税护税密报员,形成三级密报协税护税网络,来掌握商贩“自认为十分诡秘的行动”。

有点像潜伏,有点像间谍片,收税的和交税的这么多年就一直这样以各自的方式斗争着。

张光辉承认,那个时候税务人员的权力非常大。“专管员比政府书记权力还大,收多收少一句话说了算。”那个时候实行的是专管员制度,分块管理,专管员征、管、查各种权力都集于一身。虽然单兵作战,成本低、灵活,但是权力大,敛征问题尤为严重,各种人情税、关系税很多。比如,张家的税钱强制性地必须要当场交,李家的税钱可以迟些交,这些税钱作为流动的资金对小作坊式的个体户来说,早交晚交差别很大。“这些都由专管员说了算,不像现在迟了要缴滞纳金。”张光辉说。

税收权力的约束

1994年的分税制改革,使税收管理模式发生了很大转变。

1993 年12 月15 日,国务院发布了《关于实行分税制财政管理体制的决定》,1994年1月1日在全国实行。这其中最显著的标志就是国、地税分设,划税种管理;生产型增值税实施,与国际税收逐步接轨;中央、地方预算级次划分,双方财力得到保障。税制改革无异于一场革命,给税收工作带来了翻天覆地的变化。

也是在1993年,张光辉调到了温州市瓯海区税务局的直属所。1997年,温州市国、地税分设,逐步撤并基层税务分局(税务所),全市各县(市、区)全部建立了办税服务厅。“曾经的产品税重复收税,本来小作坊起家的温州个体户利润就低得没法做。将产品税改为增值税来收,当时的困难难以讲述,就是现在还有人难以接受。”张光辉几十年的税收工作经验,让他感慨一个人的心理观念和方式都很难改变,更何况被动的纳税人。

但他感受最深的,是税收管理方式由原来“一员到户,各税统管”的专管员方式,变成了征收管理与稽查分离,之后,再演变为征收、管理、稽查三分离,分工进一步细化。张光辉称之为“分线管理,三权分离”。

“这是一种内控,从内部防范风险,用制度来管人。” 除了发挥审计、财政的监督职能,全国的税务机关都开始尝试从内部控制机制上约束自己的征税权。

收税的标准也不再是通过“数凳子”“数烧鸡”来完成。他们制定了家电行业、服装、房地产企业等各种单项税收的管理办法,“比如通过用电量等元素制作出各个行业的行业模型,设定条件,通过电脑的系统来取数判断,就可以看出哪个企业小于50分,小于50分的,就约谈一下,挖挖潜力。”

现在的“约谈”和以前的“约谈”也不一样。“以前是‘你肯定有问题’,现在是从有罪推论到无罪推论,认定你‘无罪’,先解释清楚。”按照业内的说法,“专管员”要逐渐向“服务员”转变,“纳税辅导”“税务和谐”,这样的字眼越来越多。原来的税收三性:强制性、无偿性、固定性,也越来越多地从政府文件中变为服务性。

2001年10月,国家税务总局开发的纳税评估子系统在温州市国税系统全面上线运行,实现了以市地为单位集中征收,基层管理机构由129个压缩到64个。2005年9月,综合征管软件上线运行,基层管理机构进一步缩减为27个。面对税收管理员的几十项管理指标和工作职责,以及对计算机操作能力的要求,张光辉曾感到过沉重的压力。

张光辉原来发明的上门交税,也越来越科学,申报方式越来越多元化。纳税人可自主选择上门申报、代理申报、电话申报、网络申报等多种申报方式,全部采取预储账户缴款的非现金缴税方式。“少了很多吃拿卡要,以前是电话打到下面要数字,现在软件的检查力度非常厉害。”张光辉没想到人们开始畏惧填在电脑上的数据,“谁都改不了,操作很谨慎。”

张光辉负责税源管理,温州中小企业多,区域的征管工作户多量大。每到申报期,仅税单就要打印满满的几大箱。“原先那种不按权限、不按程序执法的现象已经很少了。”张光辉说。

不管人们多么痛恨税收从自己的口袋里往外掏钱,中国的税收都实现了巨大的增长。1978年中国的财政收入只有1132亿元,1993年筹备分税制改革时,财政收入不到3000亿元,而据报道2010年中国政府的财政收入总额将达到8万亿。税收作为国家聚财的重要手段,全国的纳税人所缴纳的各种各样的税款都通过税收征管这个体系最终汇集到国库,而这支持了三十多年内相继进行的各项改革和发展。

尤其是新近出台的《全国税务系统2010年至2012年纳税服务工作规划》明确,到2012年,税务系统将初步形成“以纳税人合理需求为导向,以持续提高纳税人满意度和税法遵从度为目标”的纳税服务格局。“纳税人合理需求”被放在了战略规划的高度。

但是,不可否认,税务的征管方式依然粗放,压倒一切的任务就是为了完成税收收入。“为了完成税收任务,我们真是想尽一切办法。”陕西省泾阳县地税局的张小静在她的文章中讲述过她的税务心酸。2002年她担任蒋路税务所所长时,税务所的任务已经增加到每年84万元,而实际上辖区税源根本没有这么多,在还差近20多万缺口时,她贷了15万元垫缴了税款。被检查出来后,她再三向检查组解释也无济于事。而在过去这些年中,全国地方的税务系统贷款缴税的事情时有发生。

这主要由于在税务征收中,普遍采取制定税收任务的做法。计划收税与依法征税本身就是相矛盾的。税务所里一般有计划征收科,“收多少税一直是个很复杂的问题。”

但是这种定税、计划收税的方式却得到了企业的认可。在接受《中国新闻周刊》采访时,在鄂尔多斯做生意的温州人齐任说他很理解这种做法。“在现阶段只能这样,税收能减少流失,企业也能有盈利,对双方都好。”齐任觉得比较烦的是税以外的行政收费,“到处是找你订报纸刊物的,消防、工商联的各种理由收钱,还有各种培训收费等等。”

纳税意识不完全觉醒

纳税人的权利意识在被动中渐渐增长起来。然而,纳税数额巨大的企业却各有考量。

2009年有一件事让张光辉很头疼。一个做服装的企业,工人有100多人,企业主不交税款,经局长签字,张光辉等人搬回来一些东西,“拍卖也不值钱,到走法院程序的时候,老板人就走了,让工人到政府闹事。”

“大企业好收,个体工商最难收。”这是张光辉的感受,他觉得有三分之一,甚至三分之二都没收上来。但是和个体打交道多了,张光辉也觉得他们真的很艰难,企业刚起步,一家人在创业,销售对路了,就发展起来了,“也算弱势群体。”所以大多数情况下,他们是“抓大的,对于小的就放水养鱼,让它发展,扶持它”。

“尤其对中小企业,如果是按照法定的税款来征税的话,真的是税负过重,很难生存。”安体富也这样告诉《中国新闻周刊》,他一直呼吁为中小企业减税。而温州女商人刘萍则向《中国新闻周刊》介绍,她所知道的个别公司老板和税务部门“斗智斗勇”,“他们的硬盘基本上一个月销毁一次,就怕被查,光清空不行,几年前的账目税务部门都能恢复,所以只能销毁。”收税人和交税人的战争一直都在继续。

温州一位做外销的鞋厂老板江俊也有自己的感受。江俊的工厂必须全额纳税,否则出不了口,退不了税,但“通货膨胀,工人工资增长,人民币升值,原材料涨价,刀刀都砍在我们身上”。更令江俊发愁的是,他的工厂和大企业打交道必须要增值税发票,但是很多鞋扣、鞋带这些配件都是小企业做的,又不需要发票。“而开发票和不开发票,成本就不一样,竞争力马上受到影响。”和江俊同样做鞋的内销企业,终端基本不用发票。

张光辉也经常碰到这个问题,由于规定个体户营业额不足5000元,不用交税,同在一条街上,张家需要交税李家不需要交税,还有可能李家这个月够了5000元,下个月又不够5000元。所以张光辉也有一个不成熟的想法,就是“大小都要交,先有意识,要全民都有纳税意识,补偿是政府要做的”。

“现在,人们开始从不纳税到寻求税负公平了。”张光辉觉得这是一个最大的进步。

相比中小企业和个体户,“大公司纳税遵从度比以前好很多,现在大公司偷税漏税基本已经断绝。”张光辉说。

北京南麂博业商贸有限公司的总经理王璋也是温州人,他告诉《中国新闻周刊》,上个世纪90年代初,有很多的外来投资企业,给他和上辈人一个最大的启示就是“他们的纳税意识非常强”。

“很多浙江商人税的观念很强,他们现在最重视银行信誉度和税这两个东西。”王璋身边这样想的商人很多,王璋认为这跟经济的发展成正比。

温州全民皆商,企业多,梯度很大,张光辉也将它们分为原始积累型、快速发展型和成熟型。“前两种类型很喜欢冒险,总是希望利润最大化,而大企业愿意寻求认可。”有大企业主还会跟他开玩笑:“我真的不想偷税,有问题你快给我指出来,捐点款做慈善都没问题。”

但是在大企业的税收征纳过程中,往往会渗透第三方的力量,或是官方,或是私情。在温州,民间的商人财富多,和很多级政府都有千丝万缕的联系,商人的“能量”也越来越大。到企业去检查,不管你愿不愿意听,纳税人总会有意无意地提及某某领导和企业是什么关系,诸如“我和副市长是战友”“我常和你们市长喝茶”。

现实的情况是,如何维护国家税收权益,同时又避免与政府产生矛盾,已经成为张光辉最感到头疼的问题。

事实上,在大企业的“守法”纳税中,纳税意识的真正觉醒和氛围并未真正形成,或由于面子,或由于人际。

关于纳税意识,安体富告诉记者,“一是有明确的依法纳税意识,二是有对税务机关依法征税和对政府的监督意识。”采访中大多数企业主均告诉《中国新闻周刊》,他们从没想过监督政府的税收。他们往往表情复杂,“家家有本难念的经。”

“这种改革当然还要有一个和它配套的政府转型。这个转型绝对不会仅仅限于经济层面。”财政部财政科学研究所所长贾康告诉《中国新闻周刊》。

李炜光:为税正名

李炜光的主张是一贯的:纳税人监控必须通过人民代表大会代表纳税人的利益,反映纳税人的呼声

本刊记者/周政华

自从新书《李炜光说财政》在2010年6月出版后,李炜光就开始频繁接到许多陌生人的电话。读者五花八门,有外地的,也有天津的,甚至还有住在同一个小区的。一些人把电话打到李炜光的工作单位天津财经大学,还有人从天津教委打听到他的手机号码。

元旦之前,李炜光接到一个电话,听筒那边是一个老头,说看了《李炜光说财政》很激动,但瘫痪在床好几年,不能过来看他,只能在电话里说几句。“这时候,我就特感动,觉得自己做的事情还是很有价值的。”

作为天津财经大学财政学的首席教授,李炜光一直试图唤醒中国纳税人的权利意识。在这本书的序言里,李炜光写道:“政府财政资金的每一分钱都来自公民的口袋。所以任何财政税收事务,政策制度的制定和出台,都必须首先取得公民的同意或者谅解。”

复旦大学经济学教授韦森说,这样的文章,“每一个识字的中国纳税人都应该花点时间认真读一遍。”

“这堵墙太高、太强——也太冷”

但并不是每一个识字的人都同意李炜光的看法。

此前,参加一次全国性的研讨会,李炜光在谈到中国纳税人权利意识时,就被一位拍案而起的体制内退休的老先生怒斥:“什么纳税人的权利?胡说!纳税人?能让他们有权利吗?!”

多年来“依法纳税”的宣传,一般只强调纳税义务,鲜有对纳税人权利的尊重和宣扬。至今,我国的宪法文本,只有一条关于税收的条文,即第56条:“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。”

这就使得相当多的纳税人并不清楚,自己作为纳税人究竟享有哪些权利。“皇粮国税、天经地义”的观念千年未变。“这不是个别人的误区,而是一个体制在说话,一个我们正在促使其有所改变的体制。”

要是放在三十年前,李炜光对税收的理解,也和这位老先生差不多。

1979年,天津财经学院,当老师在黑板上写下“税收三性:强制性、无偿性、固定性”后,财政学一年级新生李炜光就毫不迟疑地把这几个字原封不动地抄到了笔记本上。至今,这也是政府对于税收的权威性描述,也是财政学考试的标准答案。

四年后,李炜光留校任教,过起了大学老师的悠哉生活:“把课教好,学生满意就可以;如果学校要评职称,就再发表几篇文章,但这些文章也就是那些个意思,既不会进行多深的探讨,也对于中国社会不会产生多大影响。”这时候,李炜光尚未踏入学术的禁区。

此时的国内财税研究,仍然相当“技术化”,热点不外乎税制的构成、征收如何更合理。在那个革命高于一切的年代,国家几乎不直接对个人征税,而是通过增值税、营业税方式将国企的利润集中到政府手中,然后再在全国各地分配。

中国纳税人悄然无声,每一个人都处在“体制”这张密网之中。多年后,李炜光读到日本作家村上春树的文章,他把体制比喻为一道墙,“这堵墙太高、太强——也太冷”。村上春树的这个比喻,后来被李炜光引用在《李炜光说财政》一书的后记里。

“体制外”生存的尝试,要随着高度集中的计划体制在80年代的瓦解,才有可能实践。整个80年代,“姓资姓社”“真理标准”——整个社会的大讨论气氛,在那代学人心里埋下了启蒙的种子。李炜光也是从那时开始质疑“税收三性”的说法。

但系统的反思,要到二十多年后,李炜光写作《无声的中国纳税人》时才得以准确表达,“在民主、法治的社会里,政府向公民提供公共产品和公共服务,公民向政府缴纳税收。这里,税收既是政府提供公共服务所获得的报酬,也是公民购买政府服务的价格。”

“思想开始变化了。”这时期,邓小平所采取的“减税让利”政策,在李炜光看来“是真正的改革”,各个阶层都从中受益,“此后中国又踏上了另一条道路”。

日后,李炜光总结过去的三十年说,80年代是个学术大觉醒的年代,90年代是个彷徨犹豫的年代,新世纪这十年是个民间大解放的时代。

在彷徨犹豫的年代,“人是被这个时代裹挟着往前走的。”教书之余,李炜光和几个朋友合伙办了一家公司,为银行提供培训服务,结果“没赔没赚”,到了2000年前后才最后脱离出来。

“那时候,我要跟税务、财政、工商、消防、卫生部门直接打交道,结果我对于这个社会深层次的问题认识得比较深刻。不好的地方,就是写文章、做学问就没这么多的时间,至少耽误了十年时间。”

“人觉醒了,某些事情就再也回不去了”

2002年春节,李炜光偶然从家中书架上抽出了落满灰尘的《共和·民主·宪政》。

此时,中国已经进入了分税制改革的第八个年头。因形式上划清了中央与地方财权界限,及其权责关系,故学界对1994年的这次财政分税制改革普遍评价很高。

分税制改革后,国内出现的两种趋势,让李炜光感到不安:一方面,中央财政收入激增,2002年几乎比地方财政收入多一半,李炜光的校友、现任中国社科院财政与贸易经济研究所所长高培勇就说,“如果没有1994年分税制的改革,现在就不可能有如此之强的中央财政的宏观调控能力”;另一方面,由于占全国财政收入大幅下降,地方政府不得不自开财路,大力发展房地产,“土地财政”由此发酵。

“分税制改革搞了一半,只是省和中央之间进行,没有再往下分。”李炜光说,中国宏观税负偏高、土地财政等诸多问题,追根溯源都与1994年的分税制改革有密不可分的关系。

在他看来,当时的分税制,主要是为了解决两个比重过低的问题:财政收入占国内生产总值的比重过低、中央财政收入占全国财政收入的比重过低。

“这并非是财政联邦主义的分权试验。”在分税制改革的鲜明立场,让李炜光再次成为财税学界的“异端分子”。

李炜光对于税收问题的顿悟,得感谢刘军宁写的《共和·民主·宪政》。

“书老早就放在那里,一直没看。”结果,在那个春节,没翻几页,他就看上瘾了。“看这本书的时候,就立刻与税收财政——我的老本行联系起来。”

一篇题为《公共财政的宪政思维——公共财政精神诠释》的两万多字的长文,随后刊发在了当年第三期《战略与管理》上。这是一本对李炜光曾经产生过重大影响的杂志。在这本杂志里,李炜光发现“学问还可以这样做,这样探讨。怎样把西方的理论嵌入中国现实思考。”

李炜光在这篇文章里写道:“市场经济与公共财政所要求的政府改革,并不只是机构的裁减,而是政治体制的改革,也就是构建一个公正的、民主的、法治化的和真正为纳税人和所有公民提供公共服务的政体,也只有在这样的政体之下,才可能产生公共财政制度。”

这种观点在当时看来非常大胆。因为这篇文章,“异端分子”李炜光,迅速建立起他在学术界的名声。

耶鲁大学金融学教授陈志武说:“中国知识界以前对宪政的关注,以抽象政治权利为主,以为只要有权利制衡架构即成。李教授的研究告诉我们,实际不然,到最后,一国的具体财政才是决定宪政是常态还是昙花一现的基础。”

李炜光几乎在一夜之间,成为财经报纸的热门专栏作家、电视台评论嘉宾和人文讲座的布道者。凤凰卫视世纪大讲堂的主持人看到李炜光的文章后,专门把他请到演播室讲演;北京著名的知识分子聚集地——三味书屋的创办人,也多次打电话给李炜光,请他过去作讲座。就连中央电视台《百家讲坛》的制片人,也被李炜光娓娓道来的口才所吸引,以为遇上了又一个易中天。李炜光当然想谈财税,但最后,他只得根据节目组安排,“正说包公”。

这些挑战现行财税体制的看法,也得到一些官员的赞同。一名在网上多次被网民调侃的财政部某官员学者,私底下与李炜光的看法非常一致。会上,当记者采访他时,他就说“你去问李炜光老师,他的路数是对的。”

“经常有些官员公开场合的发言其实是体制在说话,从中央到地方,相当一部分官员思想是很开放的,在台下说的跟上面说的不一样。在下面,我们沟通没有什么障碍,你说的他认为都对,而且还说李老师,你接着往前走。”李炜光对《中国新闻周刊》说,现在大部分官员都很开明。

还有一些省部级官员或明确表态或暗示李炜光,“如果碰到什么麻烦可以找我们。”

征税应由纳税人说了算

李炜光的麻烦在于,他研究的东西太“敏感”:既主张“无代表不纳税”,又呼吁“要管住政府的钱袋子”。

李炜光的主张是一贯的:纳税人监控必须通过人民代表大会代表着纳税人的利益,反映着纳税人的呼声。纳税人通过人民代表大会对要不要征税,向谁征税、征什么税、征多少税、怎样征税,如何安排财政支出,支出效果如何评价等问题直接做出原则性决定,对政府的具体实施行为进行监控,并有权对政府的财政部门或主管官员进行惩处,通过投票表决,决定国家财政资源的来源及其分配的流向。

怎样才能管住政府那只征税的手?在一次学术会议上,李炜光说,“面对这么重要的、涉及千百万人民群众利益的大事,我们的自称代表人民利益的人民代表大会的代表们一片寂静无声,而多数学者竟也选择了当哑巴。”发言完毕,会场一片寂静。

“说了这么多年,我发现国内讲税收谈宪政的,就那么两三个人。” 多年来,李炜光就是这样一个孤独的发言人。

现实依然如旧。目前中国所开征的20多个税种,经由全国人民代表大会立法的仅有三个,即《个人所得税法》《外商投资企业和外国企业所得税法》《税收征管法》。

直到2009年,全国人大常委会才废止了1984年授权国务院税收立法的决定,但1985年全国人大的授权决定依然有效。根据1985年全国人大做出的一项更广泛的授权,国务院可在经济体制改革和对外开放方面制定暂行规定或条例。

李炜光认为,改革开放初期,由于中国法制建设刚刚起步,即便在应然角度上,政府和人大的关系还不清楚。但如今必须要改变强势政府和弱势人大的格局。

李炜光还是一个坚定的减税支持者。2010年3月份,在北京的一次讲座上,他谈到了利息税的问题,“银行已经负利率了,通货膨胀已经很严重了,人民生活已经感觉很困难了,政府还要征这个税,这已经失去它的合法性和合理性了。”

2010年10月,国税总局局长肖捷撰文指出,“下一个十年,中国税收增长的弹性系数总体上仍可能继续保持大于1的态势,税收收入占GDP的比重在目前17.5%的水平上有继续上升的空间和条件。”

财政史科班出生的李炜光发现,无论是唐代的贞观之治,还是康乾雍盛世,均与实行轻税政策有关,“反之,重税之下,从未出现过好形势”。

别让预算改革自生自灭

与枯坐书斋的学者不同,李炜光还参与多个“管住政府的钱袋子”的改革试验。浙江温岭“参与式预算”改革便是其一。

始于2005年前后的温岭改革,因提供吸纳民众代表与政府官员进行“民主恳谈”的方式,让公众参与政府预算编制,被视为是全国“走得最远”的财政预算改革。李炜光也认为这代表了我国公共财政体制的发展方向。

但温岭民主恳谈会的最新情况是,“去年开会就有点困难了。”当《中国新闻周刊》记者问及温岭民主恳谈会时,李炜一连说了两个“很难”。

随着温岭市的一些人事调整和更换,温岭试验“尽管不会完全停止,但也不会往前再走多远”。在李炜光看来,这种预算改革,是对现有体制的突破,缺乏相应的规定和法律支持。“除非体制内认定它这个改革,否则只能自生自灭。”

除温岭外,近几年国内深圳、上海、广州、四川巴中等多个城市开始试水“预算改革”,但大部分仅停留在预算透明公开这一层面上,难以继续向纵深推进。

上海财经大学2009年首次推出的“中国省级财政透明度评估报告”,如今也陷入调查困境。该课题组负责人、上海财经大学教授蒋洪,在编制2010年的报告时,遭遇多个省拒绝提供信息,理由是“需要一事一申请”。

李炜光注意到,在预算改革方面,公民走在了政府的前面,地方政府走在了中央政府的前面。现在是缺乏法律的和体制的支持,多依靠地方官员的开明推进,难以持久。

“财税问题本质上讲就是一个政治问题。”在蒋洪的朋友李炜光看来,由于预算问题离政治太近,多说不如少说,少说不如不说。他认为蒋洪的调查难度将越来越大。

李炜光开出的还是那张老药方,对于政府,仅有内部的行政监督还是不够的,还需要外部的政治监督。

眼下,他的下一本专著又要出版了,书名暂定为《别挡住我的阳光》。 

贾康:财政体制改革是配套改革

财政信息和其他相关政府信息的公开透明是大势所趋。随着公民意识、纳税人意识生长,这是社会进步不可避免的过程,我们没有别的选择

本刊记者/杨正莲

房产税试点迟迟没有面世,却一直成为纳税人高度关注的议题。

眼下,中国税改正面临结构转型的最大难题之一,那就是如何避免将税改仅处理为变相增税,而是通过完善体制和税种设计,让财税改革在税负有增有减中体现社会公平。

对此,一直坚持完善税改的财政部财政科学研究所所长贾康,在2011年元旦之前接受了《中国新闻周刊》的专访。

中国新闻周刊:有统计表明,政府财政收入、各种社会保障收入及其他非税收入占GDP的比重高达三成以上,纳税人普遍抱怨税负过高。而福布斯杂志发布的2009年税负痛苦指数排行中,中国税负痛苦指数高达159,在其公布的65个国家和地区中排列第二,仅次于法国。你怎么看待中国纳税人的税负现状?

贾康:如就我国的宏观税负而言,其实水平并不高,这需要用数据说话。

政府收入占GDP比重这个指标,需要形成“一览无遗”的全口径。根据财政部业务部门按我国全口径财政收入的计算,中国近三年(2007~2009)的数据分别为27.6%、27.9%和30.0%。这个水平,可拿到国际上做一个比较:根据口径可比的国际货币基金组织统计数据,财政收入占GDP比重这一指标的世界平均水平是40%,即使是发展中国家的平均水平,也达到35%。从这个比较可以看出来,中国政府收入占GDP比重甚至明显低于发展中国家的平均水平,怎么能说财政收入比重过高呢?

假如是按人均财政收入水平看,中国这个指标目前在世界上的排名更还在百名之外。假如考虑个人税收负担的系数,那么要指出中国占人口总规模一半以上的农村人口一分钱直接税负也没有。福布斯的“痛苦指数”排行中,计算方法有不少低级错误。

当然,必须高度重视社会成员关于税负高、感觉不公平的抱怨,这其实主要是与收入分配的格局与收入差距相关,也和服务型政府建设不到位有关。

首先是中国居民收入占国民总收入比重已经有连年下降的趋势。有数据表明,1996年至2007年,中国居民收入在国民收入分配中的比重从69.3%下降到57.5%,累计下降11.8个百分点,同期企业利润所占比重却从21.2%升至31.3%。目前,作为中国居民收入主要渠道的工资收入,在生产要素中的分配比例偏低,仅占企业运营成本的不到10%,远低于发达国家的50%。在社会财富这块“蛋糕”的切分中,企业收入增长更明显。至于政府收入,则是从改革开放初期30%以上水平,一路下滑到1995年10.3%最低点后的恢复性增长,而且其中越来越多的一部分,是作为转移支付用来支持低收入群体的收入增长。

我相信今后随着政策优化和经济发展,以及国有企业改革、反垄断举措的推进,居民收入比重会逐步提高。

中国新闻周刊:十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》指出,要扩大增值税征收范围,最近公开征求意见的车船税法草案甚至被质疑为变相增税增负,就连热议多时的房产税也引起人们对税负增加的担忧。怎么理解纳税人的这些担忧?

贾康:近些年,我国的收入差距在扩大,基尼系数已达0.47高位,位于“收入差距过大”区间的上半区。处理和解决这一问题,恰恰需要加强政府“以政控财、以财行政”分配体系中的再分配能力,也就是要通过个人所得税和房地产税等财产税的“直接税”调节,“抽肥补瘦”,适当提高财政收入占GDP比重,进而加大对低收入阶层的转移支付来改善他们的实际生活境遇。

近年来,我国财政分配中不断增加社会保障支出,支持建立和完善各项社会保障制度,促进加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系,目的就是为了让百姓解除后顾之忧,可以更放心地消费,更好地享受改革开放的成果。

从可用财力上看,我国可用于统筹安排的公共财政收入占GDP比重明显偏低。在现行管理体制下,我国财政收入中基本上只有公共收支预算中的财政收入可以统筹地用于保障和改善民生等公共支出。2007年我国公共财政收入占GDP比重为19.9%,2008年为19.5%,2009年为20.4%,明显低于国外水平。

“十二五”期间,在税制改革方面,我们应有分步走的考虑。资源税已经在新疆试点了,其后的配套改革需要有全套准备,尤其是在垄断行业的配套改革方面必须跟上。从近期到中期,显然还有大家特别关心的房地产税的改革,它既配套于体制框架,也配套于成为热点的房地产健康发展,并且密切关联于收入再分配。到了中期,就要解决社保税、环境税适时推出的问题。中长期在中国还要考虑遗产税的问题,这个事情很敏感,但可先做积极的研究。

中国新闻周刊:人们对税负过高的担忧,部分与我国社会保障和公共服务现状密切相关,对政府支出方面的改革也是社会关注的焦点。纳税人的钱今后将会如何花出去、并将用在哪些方面?

贾康:中央财政除小部分用于中央本级支出外,更多地是用于对地方税收返还和转移支付,平衡地区间财力差异,尤其是要重点支持中西部地区改善民生。

数据显示,2009年中央本级收入占全国财政收入的比重为52.4%,但中央本级支出占全国财政支出的比重仅为20.1%,中央对地方的税收返还和转移支付由1994年的2389亿元增加到2009年的28621亿元。

地方财政这些年也正日益突出改善民生。推进基本公共服务均等化这方面的支出,更应是其财力运用的重中之重。

此外,不论是中央和地方,提高“钱从哪里来,用到哪里去”的透明度和强化公众监督机制的作用,都是十分关键的问题,这就与改革和加强管理有关。

中国新闻周刊:大量的财政预算开支没有细化公开,似乎存在“内行说不清,外行看不懂”的情况?

贾康:必须承认,我国存在行政成本偏高、财政分配绩效偏低的问题。虽然在政务公开、预算信息公开方面有明确要求,也有中央、地方不同层面上的不少积极努力,但还不能很好适应广大人民群众公民意识和纳税人意识不断提高的新形势、新要求。

1998年以来,在“建设公共财政”方针纲领指导之下,已进行了一系列制度创新、管理创新和“金财工程”式的技术创新,同时还采取措施努力压缩行政经费,这些举措在压低行政成本方面已经发挥了作用;近年财政部门对于财政资金绩效考评的要求与相关举措也在不断提升。然而,我们必须看到,人民群众在这方面的满意度仍然不高,尤其是在政府预算信息的透明度、预算安排的合理性、预算管理的科学化、精细化水平的提高方面,我们还要结合经济、行政、乃至政治体制的配套改革,作出大量细致的工作和长期的努力。

财政信息和其他相关政府信息的公开透明是大势所趋。随着公民意识、纳税人意识生长,这是社会进步不可避免的过程,我们没有别的选择。怎样逐渐推进信息公开,特别是从财政预算到其他政务信息公开的制度建设,这也是一种综合改革。

中国新闻周刊:财政体制改革的核心是什么?

贾康:我认为,财政改革的核心,是为完成经济社会转型、贯彻科学发展观来提供“以政控财,以财行政”方面的有效制度供给。要在新一轮价税财配套改革里解决资源价格、财产价格、人力资源价格等要素价格形成机制与配置机制,也要进一步解决怎样以经济手段为主和怎样实现转为公共服务型政府的变革,使间接调控更加顺应社会主义市场经济发展的新要求,包括需要有复合税制体系进一步的改革。

这种改革牵一发动全身,当然还要有一个和它配套的政府转型。比如说,各级事权如何合理界定,怎么样能够按照公共财政的要求进行实质性的财政转型,并且这个转型还要能够带动和推进总体配套的转型。可以说,这个转型绝对不会仅仅限于经济层面,一定是要关联着行政体制改革、政治体制改革、社会生活等方方面面的配套改革。

从财政体制方面看,我认为现在应该在省直管县和乡镇综合改革的基础上,在 “十二五”期间争取使五级财政框架扁平化到三级框架,财政体制扁平化改革,是从财政分税制在省以下贯彻落实到市场经济健全完善这一系列配套改革的前提条件。

我们希望在“十二五”推进实质性的改革事项,构建财权与事权相顺应、税基合理配置、最后达到财力与事权相匹配,有利于科学发展的财政体制和税制。基本特征是把“五级框架”减少到三级框架,进而使三级中每一级政权有一级合理的事权,跟着要有一级合理配置的财权(关键是要有合理的税基),进而形成一级现代意义的预算,要使之公开、透明、并让公众参与接受社会监督。

西部地区可以资源税为主导,形成财源支柱,其他地区以不动产税为主,也可以称为房地产税,就是物业税和准备在房产税上改变条款规定推出的不动产保有环节税收,这样一般地方税体系中的支柱财源都有了。市县、省和中央间比较多的共享成分,可以逐渐减少。

在这种情况下,地方可以与市场经济、可持续发展客观要求相契合地追求绩效,也可以规范地拥有举债权和产权,再加上中央、省级自上而下的转移支付,那时候欠发达地区市县基层的困难都可望解决,这才是长治久安之局。财政体制怎么跟市场经济间接调控框架相协调,怎么样正确处理政府和市场、和社会、和纳税人之间的关系,其基本模样,哪怕是粗的框架,也要在“十二五”期间大体形成才好。

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