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首家官方机构求解信访死结:“如果延续传统的个案解决做法,信访工作将没有出路。”


2199 人阅读  日期:2011-03-26 19:30:52  作者/来源:南方周末记者 沈亮 实习生 任咪娜


“我们想从一线疲于奔命的状态中抽身,从帮助个体转向寻找制度的问题。”北京市信访办副主任张宗林说。由此,他们成立了全国首家官方信访研究机构。

信访的主体,正在从个体向群体转移——这也意味着,普遍性的利益受损令问题更加棘手:一旦解决了一个,就不得不解决一群。

社会矛盾对中国共产党构成了怎样的影响,是北京市信访矛盾分析研究中心的核心课题之一。

中国第一家官方信访研究机构在2011年3月18日度过了周岁生日。同中国的信访部门一样,这家研究机构在过去的一年中并不张扬,不过它的使命却难以轻视——作为官方智囊,为中国的信访死结寻找政府能够认可的解决之道。

一年前,北京市信访矛盾分析研究中心(以下简称“研究中心”)成立。这个官方机构亟需提供一个答案:经济发展与社会矛盾间有着怎样的因果关系?换言之,中国当下的发展模式与信访的广度、烈度间,是否存在联系。

中国各地的信访网络完整而严密,从国务院延伸至乡镇。而在信访系统内部,那些记录着当地社会治理中负面信息的原始材料堆积如山。这些资料外界往往难以窥探,而这家官方研究机构现在将利用其价值。

“我们想从一线疲于奔命的状态中抽身,从帮助个体转向寻找制度的问题。”分管该中心的北京市信访办副主任张宗林说,“信访是一门学问,甚至说是一门很深的学问,但遗憾的是,这么多年来我们并没有把它当成一门学问来研究。”

“从信访的窗口,我们看到了GDP增长的社会代价。”张宗林说。信访部门被社会底层的利益诉求所包围,常有利益受损者扬言将要自杀、自焚,制造事端。

而想要解决中国转型过程中积累下的矛盾并不容易。事实上,信访的主体,正在从个体向群体转移——这是近年北京市信访中的新特点之一。这也意味着,普遍性的利益受损令问题更加棘手:一旦解决了一个,就不得不解决一群。

今年春节前夕,国务院总理温家宝首次与来京上访者当面交流。“今天我不只是了解个案,”温家宝说,“要从解决具体问题入手,推动研究解决带有普遍性的政策、制度和工作问题。”

“如果延续传统的个案解决做法,信访工作将没有出路。”张宗林说。

还原“矛盾”的真相

这个官方信访研究机构正在试图厘清一些信访的基本问题,比如“总量下降”意味着社会矛盾正在减弱吗?不一定,这个指标无法独立表达现实的变化。

“它只具备单向的意义——当其上升,社会矛盾正在增加,但当其下降,并不意味着社会矛盾减少。”张宗林说,100人共同签署一封信,要比一个人写100封信性质更严重,说明利益相关者已从单体转向群体。

“信访要想成为一个独立的工作领域,一定要有自己的理念、理论和语言。”张宗林说。

而研究中心的努力,是从这些基础性的工作开始的。例如,社会矛盾对中国共产党的政权构成了怎样的影响,就是一个核心课题。

一些负面的信号体现在趋势上。在由研究中心创办的中国第一份信访理论刊物《信访与社会矛盾问题研究》上,国家信访局副局长张恩玺分析了社会矛盾的基本面:矛盾的烈度正在加剧——上访者之间的组织化程度增强,人数众多,且出现暴力化倾向;社会冲突的燃点也在不断降低,一点矛盾纠纷都可能引发普遍共鸣。

一方面,“干群矛盾”(也指更大意义上的政府与社会间矛盾),已成为大多数重大群体性事件在公众间引发共振的原因——从单纯事件发展成对政府公信力的质疑,焦点时常偏移。

不过,“还不存在能够挑战党的领导核心地位,或者从党手中分流群众资源的有组织的社会力量”,张恩玺认为,现今仍然是“人民内部矛盾”。

这一判断,至少得到了另两份报告的佐证。2010年上半年,各地频发的罢工事件在年中达到顶峰。研究中心撰写的《近期罢工现象观察与透视》认为,这些罢工中均未出现事前策划与严密组织,且由于罢工的诉求多为自身的经济利益,“整体仍处于可控状态”。

另一份,是研究中心与零点研究咨询集团(以下简称“零点”)合作的《北京市“社会矛盾指数”研究报告》。该报告认为,与物质性矛盾相比,价值性矛盾尚不容易引发公众的维权行为:近九成的北京公众不会单纯为维护价值观采取行动。

在对现实的分析之外,第一年中,研究中心的基础性研究还涉及信访史。这是信访系统内部数据的长项,它们的价值正随着时间的累积而增长。

《关于对建国以来北京市历次信访高峰情况的研究》就建立在庞大数据库之上。这份由研究中心与中国人民大学合作的研究,梳理了自1952年至2009年的信访数据,以期总结信访活动的规律。参与其中的人民大学学者,此前都是集体行为、社会运动方面的专家。

该报告发现,北京市信访活动的历史周期,很大程度上与国家政治的变迁息息相关。而通过比较市信访办、市公安信访与市劳动信访的活动趋势,报告认为,类似公安这种国家政权的核心部门越来越多、越来越深地卷入了信访活动。

探究“沉默的冰山”

对于研究中心来说,一个难题是,尽管信访系统的触角细密,但他们的数据却也有局限。来信来访者就像商业中那些“抱怨的顾客”——打电话投诉的永远只是小部分人。

研究中心要探究的,是整个社会群体的负面情绪。与零点合作的《北京市“社会矛盾指数”研究报告》就是为探测海平面之下的“沉默的冰山”而撰写。用零点公共服务行业兼定性研究总监范文的话说:“我们不关注满意、幸福与和谐。”

在这份研究启动之前,研究中心研究人员刘二伟对潜藏的社会风险已经有所察觉。比如,来信来访者中,很少有中产阶级出现,但他们却在高价买房、看病、教育子女,并成为各种税赋的主要承担者。

但接下来的难题是,与较为成熟的经济学指数体系不同,如何测量主观的负面情绪,还尚未有国际公认的测量方法。社会矛盾指数的测量,也无先例。

所有的研究只能是一种探索性的分析。比如上述报告显示,在物质性矛盾中,住房矛盾引起的不满情绪最高,烈度也大,被判定为最容易引发冲突行为的领域。一项有关北京市民对市领导讲话认知情况的调查也佐证了上述观点,调查显示:市民普遍关注市委书记与市长讲话,“控制房价”讲话精神最被认可。

而就人群而言,容易诉诸冲突的人群以老年人与高学历高收入的青年人为典型,而沉默的“潜在诉求人群”的主要特点是低学历、中年、农业户口,以及收入较低——简单而言,阶层越高者,越倾向维护自身利益。

对于社会矛盾整体情况,上述报告认为,2010年北京市“社会矛盾”主观水平的分为49.9分,矛盾处于中位运行水平。当然,因为缺少纵向和横向上的比较,49.9分说明什么,现在尚未可知。这一数值作为监测体系的意义,要等三年五载之后才能显现。“观察经济发展、社会矛盾是什么走势,以及两者间的关系,还需时间上的积累。”张宗林说。理想中,他希望“社会矛盾指数”可以反映出具体政策给社会带来的影响。

此外,中心已关注到的话题还包括:罢工、历史上的地下社会、拆迁、极端行为等。

在对极端行为的分析中,研究中心发现,即便是上访者间的诉求并不一样,也会出现以地域进行结合的特征——来自不同省份的上访者,会自然聚集。因此,对策便是打破这种上访共同群体的形成,或阻断这种天然抱团的意识被唤醒。

首先是为决策服务

作为第一家官方信访研究机构,研究中心的成立反映了北京市的客观需求——让机构编制委员会办公室批人批钱,并非易事。这意味着,地方执政者们显然对基于学术研究之上的信访建议颇为看重。

事实上,北京作为首都,对中央意图和地方实际都颇为了解,各地“进京上访”的行为,也都发生在北京。进行这种探索,则理所当然。

此前,有关信访的研究工作并不太受重视,“一些人觉得,接待信访无需技能,招个本科生已经相当满足。”每当领导对他们表达关怀,总是说“辛苦了”。研究中心研究人员刘二伟说。

随着信访矛盾的日益激烈,政府对解决信访死结的需求亦愈发迫切。“市委市政府也曾要求信访办对数据进行分析,以解释为何如此。”张宗林说,“所以研究中心成立的天时地利人和都不错。”

与高校的研究机构不同,对于身为官方研究机构的信访研究中心来说,所有的研究最终都是为政策提供建议。选题主要依据北京信访办副主任张宗林过去的经验,而过去的一年里,研究中心的选题均关乎当下社会稳定的急迫问题。

比如去年年底,中心向北京市委提交了“十二五”规划建议,认为“十二五”中社会建设应处于更显著的位置,以减少经济发展的社会代价。这获得了北京市委书记刘淇的批示,认为该报告“有指导意义”。

对于这家官方研究中心来说,趋势性预警也是必然的研究选择。比如,据信访系统的内部数据显示,与江浙一带相比,中西部地区的个体上访者较多——这是因为中西部有更高的失业率,还是说明江浙这样发达地区的劳动者更习惯集体行动?

这个官方研究机构也正试图集合更多的非官方智力资源,以解决这个中国当下的难题。“以前,信访办和学界基本没有交流。”刘二伟说。2008年之前,北京市信访办只有一个研究生,专业是中共党史。而多数人已经40岁出头,一批人将在五年内退休。

现在,他们已经与中南财经政法大学的法学院合建“中国信访与社会稳定研究中心”。3月19日,研究中心与北京工业大学人文社科学院,合作成立当代中国信访与社会治理研究中心。

今年,研究中心计划每两个月请学者过来参加一次小论坛。张宗林说,研究中心与北京大学、人民大学、清华大学、复旦大学、香港中文大学等都已有联系。

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