打包债权人行政诉讼原告资格的认定
1273 人阅读 日期：2013-12-10 12:08:57 作者/来源：人民法院报
行政行为做出时虽然与打包债权人没有关联，但与该行为相关的合法权益已经存在，并通过债权转移方式由打包债权人承继的，打包债权人对该行政行为具有原告资格；但如果行政行为做出时与该行为相关的合法权益已不存在，则打包债权人对该行政行为不具有原告资格。
案情
大连第三轧钢厂（以下简称轧钢厂）通过划拨方式取得了位于辽宁省大连市金州区光明街道洪家屯2号的国有土地使用权。后因轧钢厂欠中国工商银行大连市金州支行（以下简称金州支行）借款，双方在诉讼中达成调解协议，大连市中级人民法院于1997年12月18日做出（1997）大经初字第747号民事调解书，载明债权债务关系及还款事宜。1998年11月25日，大连中院在执行程序中做出（1997）大经执字第747号民事裁定书，裁定将轧钢厂的国有土地使用权变卖归金州支行所有，以轧钢厂西围墙向东按地价以相应土地面积足额抵偿其所欠全部债务，但未实际执行。2001年，轧钢厂进入破产还债程序；2001年12月20日，大连市金州区人民法院做出（2000）金破字第8—3号民事裁定，终结轧钢厂破产还债程序，该裁定认定：轧钢厂的破产财产数额为人民币3266321.47元，该款优先支付破产费用人民币15.4万元后，所余财产尚不足全部清偿拖欠企业职工工资和劳动保险费用计人民币4012218.01元，其他债权已无财产可供分配清偿。大连市金州区政府于2002年4月9日做出收回并出让轧钢厂国有土地使用权批复，将轧钢厂国有土地使用权收回并出让给大连大显集团有限公司。
后，忠发公司系通过打包购买方式取得金州支行的债权。2009年3月23日，大连中院做出（2009）大执审字第50号执行裁定书，裁定变更大连忠发企业集团有限公司（以下简称忠发公司）为大连市中级人民法院（1997）大经初字第747号民事调解书的申请执行人。
忠发公司认为其依据大连中院（2009）大执审字第50号执行裁定书，取得了案涉国有土地的使用权，故向大连市中级人民法院提起行政诉讼，要求大连市金州区政府撤销2002年4月9日作出的收回并出让轧钢厂国有土地使用权的批复。
裁判
大连市中级人民法院审理认为，忠发公司主张其依据大连中院（2009）大执审字第50号执行裁定书取得了案涉国有土地的使用权，但从该裁定的内容来看，忠发公司受让了金州支行对轧钢厂享有的债权，并未涉及对轧钢厂原划拨国有土地使用权的处分，故该裁定无法证明忠发公司的主张，其亦未提交其他有效证据证明对案涉国有土地享有权利。根据最高人民法院《关于破产企业国有划拨土地使用权应否列入破产财产等问题的批复》的规定，以划拨方式取得的土地使用权，不属于当事人的自有财产，也不属于破产财产，企业破产时政府可予以收回并依法处置。因此，金州区政府在轧钢厂破产时收回并处置案涉国有土地使用权，并不影响轧钢厂债权人的债权。忠发公司作为打包债权人与被诉行政行为之间没有法律上的利害关系，不具备提起本案诉讼的原告主体资格。依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条、第四十四条第一款第（二）项的规定，裁定驳回忠发公司的起诉。
忠发公司不服，向辽宁省高级人民法院提起上诉。
辽宁省高级人民法院于2013年8月19日终审裁定：驳回上诉，维持原裁定。
评析
本案的焦点问题是忠发公司是否具备行政诉讼的原告资格。笔者认为：
1．未办理土地登记手续，以划拨土地使用权抵债的行为无效 《划拨土地使用权管理暂行办法》第三十二条规定，土地使用权转让、出租、抵押，当事人不办理土地登记手续的，其行为无效，不受法律保护。忠发公司系通过打包购买方式取得金州支行的债权，但金州支行对轧钢厂的债权在（1997）大经初字第747号民事调解书中体现为金钱债权，并未涉及划拨土地使用权。对该民事调解书的执行裁定虽然有将划拨土地使用权变卖抵偿金州支行全部债务的内容，但因该裁定并未实际执行，且金州支行亦未办理土地登记手续，故依照上述规定，轧钢厂以划拨土地使用权抵债的行为无效，不受法律保护。忠发公司主张执行裁定等同于土地登记的观点没有法律依据，不能成立。
2．打包债权人享有的与行政行为相关的债权在行政行为做出时已经不存在的，不具有行政诉讼的原告资格 判断打包债权人是否具备行政诉讼原告资格需要区分两种不同情况：如果行政行为做出时与该行为相关的合法权益已经存在，并通过债权转移方式由打包债权人承继的，则打包债权人对该行政行为具有原告资格；如果行政行为做出时与该行为相关的合法权益已不存在，则打包债权人对该行政行为不具有原告资格。具体到本案中，被诉的收回并出让国有土地使用权批复于2002年4月9日做出，行政行为做出时与忠发公司并无关联，忠发公司作为打包债权人于2009年3月23日通过执行裁定变更为申请执行人，但不能必然产生忠发公司与被诉行政行为具有法律上的利害关系的后果。根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条的规定，无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权，并可依照本条例的规定予以出让。大连市金州区法院做出的终结轧钢厂破产还债程序的民事裁定生效时，金州支行对轧钢厂的债权已经消失，不存在金州支行再将该债权转让给忠发公司的问题，即忠发公司作为打包债权人，其打包购买的金州支行的债权中已不包含与被诉的收回并出让国有土地使用权批复相关的划拨土地使用权，因此，忠发公司与被诉行政行为没有法律上的利害关系，不具备提起本案诉讼的原告资格。
本案案号：（2013）大行初字第3号；（2013）辽行终字第158号
案例编写人：辽宁省高级人民法院 李蕊
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