行政机关的招商引资奖励允诺可构成法定职责之依据
1570 人阅读 日期：2011-06-12 11:09:33 作者/来源：浙江法院网
【裁判要旨】
一、行政机关的招商引资奖励允诺构成行政主体应当履行的法定职责，可成为司法审查之依据。
二、被引荐者转让其在招商引资项目公司中的股权，不影响对引荐者的奖励。
三、对《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（简称《解释》）第三十九条规定的起诉期限，应当结合具体案件事实灵活掌握。
【案例索引】
一审：绍兴市中级人民法院（2009）浙绍行初字第5号（2009年10月27日）。
二审：浙江省高级人民法院(2009)浙行终字第65号（2009年12月7日）。
【案情】
原告：张炽脉、裘爱玲。
被告：绍兴市人民政府。
第三人：绍兴市交通局、绍兴市经济贸易委员会、绍兴市财政局。
绍兴市中级人民法院经审理查明：
2002年1月，绍兴市政府发布绍政发（2002）6号《绍兴市人民政府关于对市区外（内）商投资项目引荐者实行奖励的规定通知》（简称绍政发（2002）6号文件）载明，对直接介绍外（内）商投资者来绍兴市区投资的境内外机构、单位和有关个人，按外（内）商投资项目实际到位金额的3‰给予奖励。同时在办理程序中规定，凡自行申报奖励的部门、单位和个人，必需提供介绍引进的投资企业批准书、营业执照、验资报告和税务登记等证书复印件。2002年2月，张炽脉、裘爱玲获悉甬金高速公路绍兴段建设工程招商引资信息后，引荐了上海茂盛企业发展（集团）有限公司（简称上海茂盛公司），并由后者与绍兴交通公司签订合资建设协议书，明确项目公司的注册资本金为9.59亿元人民币，首期1.5亿元人民币，其中甲方（绍兴交通公司）出资额4500万元，乙方（上海茂盛公司）出资额为10500万元人民币。注册资金在绍兴市政府对本协议批准及项目公司名称预审批准后，10个工作日内到位，其余注册资本在工程建设期内分三期投资到位。2002年6月25日，绍兴交通公司与上海茂盛公司共同出资组建的绍兴市甬金高速公路建设发展有限公司（简称甬金高速项目公司）成立。公司章程对合作协议的内容作了进一步确认。2002年7月11日，绍兴市政府以绍政发（2002）43号文件形式向绍兴市交通局作出批复同意协议文本。2002年12月10日，绍兴交通公司增资4500万元，上海茂盛公司增资10500万元，两者持股比例为3：7。2004年3月31日，两原告申请绍兴市外（内）资项目引荐奖，并提供了其作为引荐人及引资的有关证明，申请表载明本次申请奖励的实到外资额21000万元，申请奖励额3‰计630000元。原告在申请表上签名，绍兴市交通局作“同意推荐”并盖章。后绍兴市经济贸易委员会因故未予核定。为此，原告一直向有关部门反映情况，未果。2008年原告提起民事诉讼，要求第三人支付报酬581.7万元及支付违约金。绍兴市中级人民法院裁定驳回原告起诉，原告不服提起上诉，浙江省高级人民法院以绍政发[2002]6号文件系政府为招商引资、履行其行政职责而作出的行政允诺行为、应通过行政诉讼解决为由于2009年3月5日作出驳回上诉、维持原裁定的终审裁定。原告遂提起行政诉讼，要求被告支付招商引资奖金581.7万元及逾期付款违约金。同时查明：2005年10月27日至12月28日，上海茂盛公司与绍兴交通公司持有的股权因转让发生了一系列变化，其中上海茂盛公司将其中70％的股份转让给浙江茂盛投资有限公司。另查明：2003至2006年间，甬金高速项目公司分别向有关银行借款17.4亿元、1.363亿、10亿元人民币，合计人民币28.763亿元。
原告张炽脉、裘爱玲诉称：被告绍兴市人民政府发布绍政发（2002）6号文件，是为自己设定公法义务的行政允诺行为。现原告引荐上海茂盛公司投资建设该项目（总投资额为27.7亿元）并已完工，被告本应按绍政发（2002）6号文件规定、即以27.7亿元为基数（其引荐的上海茂盛公司所占比例为70％）支付原告招商引资资金，但至今未给，其行为侵犯了原告的合法权利。请求：判决被告按绍政发（2002）6号文件规定支付原告招商引资奖金581.7万元（27.7×70％×3‰）及从2005年12月28日通车之日起至付清日止每日万分之二点四的逾期付款违约金，并承担本案诉讼费。
被告绍兴市人民政府答辩称：1.未能招商引资奖励的原因是由于其自行认定的引荐项目的到位金额与实际到位金额不一致，故所属相关行政部门不予审核确认。2.两原告的引荐工作在其所引荐的项目经被告批准同意后即告完成，其后甬金高速项目公司的注册资本与投资额的增加与减少均由其公司依法决定，与两原告无涉。3.原告在其奖励申请遭拒绝后至2009年提起本案诉讼，按照《解释》第三十九条第一款及第四十一条第一款之规定，已经超过法定期限。请求驳回两原告的起诉。
第三人绍兴市交通局、绍兴市经贸局、绍兴市财政局均称同意被告答辩意见。
【审判】
绍兴市中级人民法院认为：
一、绍兴市人民政府发布的绍政发[2002]6号文件系关于招商引资的规范性文件，是其对符合招商引资条件的单位、个人进行奖励所设定的义务，在与上位法没有抵触的情况下，应属有效。因此，原告的请求实为要求被告履行招商引资奖励的职责。
二、本案原告起诉没有超过起诉期限。首先，《解释》第三十九条规定的超过60日后可以提起行政诉讼，是就不履行法定职责可以提起诉讼的行政行为成熟的期限规定，而非起诉期限的起算点。起诉期限的起算点应当从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限起计算。其次，本案不是明显、典型意义上履行职责的行政案件，有理由认为原告知道或者应当知道可以提起行政诉讼的时间是在民事诉讼终审裁定以后。被告认为原告提起行政诉讼超过起诉期限的理由，不予采纳。
三、本案争议的焦点在于对作为奖励基数的“投资项目实际到位金额”的理解。（一）原告将投资项目实际到位金额理解为建设高速公路项目所需资金27.7亿元的意见不能成立。
首先，从原告本人于2004年3月31日填写的引荐奖申请表上的亦为注册资本的资金额，而不是按投资项目资金计算。其次，在绍政发（2002）6号文件有关奖励程序的规定中，并未要求提供审计报告等。如按原告以项目投入资金来理解，确如被告理解需要以最后审计结论等才能确定，因此，从文件内容看，原告的理解存在偏差。（二）以上海茂盛公司投入的资本来确定，在本案中存在困难，并会导致不合理。原告引荐的上海茂盛公司投入的资本以股权转让的形式发生了变化。作为原告引荐一方投入资本的重大流动，不仅使引资对象发生实质改变，也使计算原告引资一方的上海茂盛公司投入的资本产生困难。（三）以绍兴市政府绍政发[2002]43号文件批复中上海茂盛公司投入的资本来计算引资奖励，在本案中有其合理性。项目公司成立后，原告招商引资工作结束，原告引资为10500万元的理由。至于原告提出的逾期付款违约金的请求，与本案不属同一法律关系。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（三）项、《解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：一、被告应履行支付给原告招商引资奖金31.5万元人民币的职责；二、驳回原告的其他诉讼请求。
张炽脉、裘爱玲上诉称：应以项目投资总额作为计奖的依据，原判将奖励对象限定在项目公司成立时上海茂盛公司的出资不当。一审判决缺乏事实和法律依据，且程序违法。请求撤销原判，依法改判。
绍兴市人民政府上诉称：一、招商引资奖励应当以项目公司成立时上海茂盛公司投入的注册资本作为奖励基数。二、建设甬金高速公路的资金均是由甬金项目公司向国家开发银行等借款而来，此类贷款不属外（内）商投资项目实际到位金额。三、根据（2009）杭上刑初字第60号刑事判决书认定的事实，上海茂盛公司2002年12月10日的增资属虚假出资。张炽脉、裘爱玲的起诉已经超过起诉期限，其上诉请求也缺乏事实依据。请求撤销原判，驳回起诉。
二审法院除对一审法院查明的事实予以确认外，另确认如下事实：2002年12月10日，上海茂盛公司及绍兴交通公司完成对甬金高速项目公司第二期1.5亿元的出资。次日，该1.5亿元增资款又被上海茂盛公司人员违法抽逃。
浙江省高级人民法院经审理认为：
一、上诉人张炽脉、裘爱玲的起诉并未超过起诉期限。首先，《解释》第三十九条规定的超过60日可以提起行政诉讼，是就不履行法定职责可以提起行政诉讼的行政行为成熟期限的规定，而非起诉期限的起算点；其次，张炽脉、裘爱玲提出招商引资奖励申请后，绍兴市人民政府并未提供充分证据证实相关部门已明确告知其不同意申请，且张炽脉、裘爱玲起诉时已经超过《解释》第四十一条规定的知道或者应当知道具体行政行为内容之日起2年。
二、应以上海茂盛公司实际投入到甬金高速项目公司的资本作为计奖基数。由于当事人系在绍政发[2002]6号文件内容的基础上达成有关招商引资奖励的一致意思表示，因此，该文件的内容应成为本案审查之依据。首先，除据以确定注册资金数额的验资报告外，该文件并未明确要求提供其他能够证明有关资金数额的材料。鉴此，如果把“实际到位金额”理解为项目实际投资总额，那么，在“办理程序”中未明确要求提供据以确定项目实际投资总额的相关材料不合常理。因此，上诉人提出的以投资总额作为计奖依据的上诉理由不能成立。其次，由于绍政发[2002]6号文件对于实际到位金额的计算应截止于何时并未作出限制，且绍兴市人民政府相关部门为实施该文件而制定的《实施细则》也明确规定：“凡项目规定分期出资的，项目奖金根据实际资金到位情况分批兑现。”因此，本案应以上海茂盛公司实际投入的注册资金总和作为计奖依据。尽管期间上海茂盛公司与其他主体之间发生了一系列的股权转让，但对于奖励设定方绍兴市人民政府而言，上海茂盛公司的股权转让行为对引资目的的实现并无实质影响，故原审法院以股权转让致使计算发生困难为由未将注册资金总和作为计奖依据不当。此外，鉴于上海茂盛公司存在抽逃出资1.5亿元的犯罪事实，对该部分资金应从实际到位的注册资金总和中扣除。综上，本案上海茂盛公司实际投入的注册资金总和为3.3亿元（即第一期注册资本1.05亿元＋第二期注册资本1.05亿元＋第三期注册资本2.7亿元－上海茂盛公司抽逃出资的1.5亿元）。绍兴市人民政府应给予张炽脉、裘爱玲两人人民币99万元的奖励。至于张炽脉、裘爱玲提出支付自2005年12月28日通车日至付清之日止每日万分之二点四的逾期付款违约金的请求，缺乏法律依据，不予采纳。综上，原审判决以甬金项目公司成立时上海茂盛公司投入的注册资本作为本案计奖依据不当，依法应予纠正。据此判决：一、撤销绍兴市中级人民法院（2009）浙绍行初字第5号行政判决；二、绍兴市人民政府按绍政发[2002]6号文件规定履行向张炽脉、裘爱玲支付招商引资奖金人民币99万元的职责，款限本判决生效之日起10日内付清；三、驳回张炽脉、裘爱玲的其他诉讼请求；四、驳回绍兴市人民政府的上诉。
【评析】
本案是一起因招商引资引发的新类型行政诉讼案件。原告根据绍兴市人民政府招商引资奖励办法规定，在成功引资后，因奖励数额问题与政府发生争执，从而引发诉讼。法院依法受理案件后，判决政府履行奖励允诺，有效地保护了当事人的合法权利，充分体现了人民法院对诉权的保护。
一、行政机关的招商引资奖励允诺可构成法定职责之依据
这里主要包含以下两层含义：第一，允诺有无（正确）履行应属司法审查范畴。行政允诺的性质类似于民法上之要约，系行政主体为自身设定的一种义务。从“允诺禁反言”的原则判断，该允诺应视为行政主体的一种职责，一旦行政相对人的行为符合行政允诺的条件，行政主体应兑现该允诺，否则构成不履行职责。另外从相对人的信赖利益保护和合同制度的原理看，行政主体也应兑现该允诺。故对于自身允诺的履行构成行政主体应当履行的职责之一，其应属人民法院司法审查的范围。就本案而言，绍兴市人民政府发布的绍政发[2002]6号文件系关于招商引资的规范性文件，是绍兴市人民政府对符合招商引资条件的单位、个人进行奖励所设定的义务。原告依据该文件的规定，通过多方联系，成功引资，在此情况下，其要求绍兴市人民政府履行招商引资奖励允诺的法定职责，应属行政诉讼受案范围。第二，允诺的内容应成为司法审查的规范依据。由于本案系一起行政主体有无履行自身允诺的案件，因此并无其他明确的法律法规依据可资参考。但由于双方当事人均系在绍政发[2002]6号文件内容的基础上达成有关招商引资奖励的一致意思表示，因此，在审查依据问题上可以参照合同法原理、即以双方均认可的允诺文件（在与上位法没有抵触的情况下）作为审查被告是否履行法定职责的规范依据。就本案而言，如一二审判决所述，从绍政发（2002）6号文件规定的申报奖励时需要提供的材料看，除据以确定注册资金数额的验资报告外，并未明确要求提供其他能够证明有关资金数额的材料。鉴于绍政发（2002）6号文件的主要目的就是对引荐者进行奖励及如何奖励作出规定，如果把“外（内）商投资项目实际到位金额”理解为项目实际投资总额，那么，在“办理程序”中未明确要求提供据以确定项目实际投资总额的相关材料不合常理。因此，绍政发（2002）6号文件中规定的“外（内）商投资项目实际到位金额”应理解为实际到位的注册资金。
二、被引荐者转让其在招商引资项目公司中的股权，不影响对引荐者的奖励
招商引资奖励案件中可能较多地会碰到的一个问题是，被引荐者转让其在招商引资项目公司中的股权，是否影响对引荐者的奖励？对此可能存在不同认识，如本案中一种意见认为，原告引荐的上海茂盛公司投入的资本以股权转让的形式发生了变化，这不仅使引资对象发生实质改变，也使计算原告引资一方的上海茂盛公司投入的资本产生困难。我们认为这一意见不能成立。从政府设定招商引资奖励的目的看，其无非是为建设涉案项目而引进投资。在被引荐投资者投入的注册资本实际到位后，一般而言，可以认为招商引资的目的已经实现。其后虽然发生了被引荐者转让股权的行为，但就招商引资的特定项目论，其自身的注册资本总额并未因此发生变化。因此，对于奖励设定方绍兴市人民政府而言，上海茂盛公司的股权转让行为对引资目的的实现并无实质影响。被引荐者的股权转让不应成为影响对引荐者奖励的因素。
三、《解释》第三十九条规定的超过60日后可以提起行政诉讼，是就不履行法定职责行为可以起诉的时间规定，而非起诉期限的起算点
本案中，绍兴市人民政府答辩称，原告于2004年3月31日申请绍兴市外（内）资项目引荐奖一直未获批准，而于2009年才提起行政诉讼，根据《解释》第三十九条和第四十一条的规定，2004年3月31日后的第61天即为行政诉讼期限的起算点，原告于2009年才提起行政诉讼，早已过了2年的起诉期限，从而认为应驳回其起诉。这样的理解有失偏颇。《解释》第三十九条规定的超过60日后可以提起行政诉讼，是就不履行法定职责行为可以起诉的时间规定，即至此相对人可以就该不作为行为提起行政诉讼。但规范层面的“可以起诉”并不意味着其必然知道被诉行政机关不履行法定职责的事实或者起诉期限、诉权，而后者才是确定相对人起诉期限的标准。结合本案，绍政发（2002）6号文件并未对被诉行政机关作出招商引资奖励的期限作出明确规定，被告亦未明确告知原告不同意申请。因此有理由认为原告知道或者应当知道可以提起行政诉讼的时间是在民事诉讼终审裁定以后。据此计算，原告的起诉并未超过起诉期限。
本案审理虽已尘埃落定，但如何规范引资奖励、如何体现政府诚信却是政府亟需思考的问题。
编写人 浙江省高级人民法院 黄金富
绍兴市中级人民法院 王普庆
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